征地改革是新型城鎮化切入點

　　中國的經濟改革已經進入到“改革一面牽涉全局”的攻堅時刻，全面改革和各領域改革協同推進是唯一可行之路。無論是收入分配改革，還是財稅體制改革，抑或是土地制度改革均概莫能外，關鍵的問題是要找到能夠牽動全局改革的切入點。因為近期各界所熱議的征地制度改革，表象看是承認和維護農民土地增值收益的問題，實則可以同時成為當前經濟改革攻堅的可行切入點。

　　目前經濟增長模式單純追求投資速度型增長，它能夠長期維持一定利潤靠的是人為壓制各類生產要素（土地、能源、資金、勞動力和自然環境）的投入價格，其中又以大規模廉價土地投入最為顯著。長期以來，土地在經濟增長中充當了發動機角色：一方面，地方政府30多年來轟轟烈烈招商引資中工業用地大多為零地價甚至負地價，近10年來各地工業園區建設和城市“攤大餅”式擴張犧牲的是郊區農民的利益﹔另一方面，地方政府低價征地高價出讓產生的收益是基建資金的主要來源，而基礎設施大多投資在城市，成為城市居民的公共福利，這也成為農村隱性補貼城市的又一渠道。

　　在經濟發展較好時，土地對於工業化和基建投資的隱性補貼的矛盾，因農民進城后收入上升而減緩，諸如項目風險、資本回報、通脹、環境污染等負面問題統統被巨大的需求所掩蓋。但是，2008年底國際金融危機爆發后，不僅外需強盛的時代將在較長時期內難以再現，政府有效率的基建投資的空間也越來越小。2009年啟動的“4萬億”和本輪“穩增長”戰略依然靠的是制造業和基建投資，背后推動力依然是低成本的土地融資模式。現在，工業化和基建投資快速擴張的問題已暴露出來，那種依賴投資的增長模式難以為繼了。

　　經濟增長隻能向國內消費為主的內需轉變，新型城鎮化則是未來實現這一轉變的確定性政策取向。而此次征地改革的提出，目的旨在提高農民在土地增值收益中的分配比例，可視為新型城鎮化這一政策取向的切入點。相比較收入分配改革方案而言，征地改革也更加可行。如果繼續維持農村對城市和投資增長的補貼，新型城鎮化和增長方式向消費轉變的基礎就會被抽空。如果農民差不多唯一的、最大宗的財產性收入——土地繼續給予城市和經濟增長以補貼，會讓這種轉變漸行漸遠。未來最大的內需來自城市化新增的消費需求，即農民市民化后的消費需求。這部分需求的邊際水平最高規模也最大，也是非常扎實的。根據中央黨校研究室副主任周天勇的估算，改革開放以來，土地增值收益中分配給農民的比例不到5%。因此，如果大幅度提升農民的土地資產性收益，而土地資產收益也能在進城農民的住房、社保、技術培訓等方面得到合理分配的話，通過新型城鎮化帶動消費需求和投資需求，進而促進經濟轉型的道路將是完全可以期待的，也是扎實而非偽城市化，經濟增長模式向消費為主的內需轉變也就水到渠成了。

　　但是，這種良好的政策在實踐中很難行得通，要害在於對於土地的依賴已經完全固化在地方政府的利益鏈條上。而且，在土地邊際供給日益短缺和成本不斷上升（如拆遷安置成本），地方能夠獲取的土地增值收益空間越來越小的情況下，同樣的基建投資項目，需要更大規模的土地出讓來支撐。因此，管理層提出的“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”首先會遭到地方政府的強烈抵制。即使在實踐中強推，征收基准的確定、土地的區位差別、土地征收公共用途的界定等土地市場化定價的基本信息也掌握在地方政府手裡，地方政府完全可以通過在這些方面彈性把握而獲得土地收益的大頭。此外，征地補償款被截留、貪污或挪用等問題仍舊難以根除。值得注意的是，還有一種非常可能會出現的結果是：一邊是征收成本的上升，另一邊是房價的上漲。這一現象已經在國內主要城市（特別是大城市）開始出現，這些城市近年來中心城區、老城區舊城改造和城市更新的規模越來越大，拆遷造成整體房價和房租上漲的趨勢越來越明顯。

　　鑒於過去十年來土地征收的實踐和教訓，管理層對於此次征地改革的啟動和推進之難、阻力之大和可能產生問題之多的認識應該是比較清晰的。但是，征地改革作為新型城鎮化和需求結構轉變可行的切入點，甚至是唯一可行的切入點，必須要下定決心推進下去的。其推進過程一定會遵循從帕累托改進到帕累托最優漸進過渡的路徑，短期內，提高農民在土地增值收益中分配比例的政策實施，將從分好土地增值收益蛋糕入手，確保該分給農民的部分不會被截留、貪污和挪用﹔長期內，政策著力點應從土地的市場化定價和農民以土地擁有者身份平等參與市場交易入手。從短期到長期的過渡中，新一屆政府降低投資過度依賴和房地產依賴的努力，是推進征地改革的保証。 （作者單位：深圳市房地產評估發展中心）

(來源:証券時報)