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新型城鎮化亟待深化土地制度改革（網絡配圖）
土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉移支付制度，讓地方政府有與其事權相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。
城鎮化是三大生產要素（資本、土地、勞動力）在一定制度下不斷流動、重組的結果。我們要實現新型城鎮化，就需要研究支配這些生產要素運動的制度是什麼。這制度是在什麼思想觀念下形成的，它是怎樣運作的，所造成的利益結構、利益鏈是怎樣的，矛盾在什麼地方，造成矛盾的體制性原因是什麼。然后我們才能找到改革的重點和改革的內容。
現行土地制度對城鎮化的貢獻
支配城鎮化要素流動的制度有三個：一個是財稅制度，一個是戶籍制度，一個是土地制度。
規定現行的土地制度有兩部法律：《土地管理法》和《城市房地產管理法》。《土地管理法》是在什麼情況下形成的呢？
1985年和1992至1993年我國曾兩度出現耕地面積的大幅減少，這反映了城鎮化與農業的矛盾。
於是中央下了一個文件：要用世界上最嚴格的土地管理制度保護耕地，嚴格控制建設用地。怎樣保護、怎樣控制？結果就採用計劃配置的辦法。在這種思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。
這部法律的內容可以概括為三點：
一是禁止農村宅基地流動，禁止集體土地進入建設用地市場，擴大征地范圍，以國家征地作為新增建設用地的唯一途徑，由政府壟斷整個建設用地的供給。
二是由中央決定耕地和建設用地配置的指令性控制指標。通過總體規劃和年度計劃，把這些指標層層分解下達到基層，根據這些指標劃定土地利用區和確定每塊土地的用途、單位和個人必須按規劃確定的用途使用土地。
三是為保証規劃計劃指標的實現，又規定了一套高度集權的、復雜的行政審批制度，大凡土地用途轉用、權屬轉變都要經過上級主管部門審批。
現在我們這個世界上最嚴格的計劃配置的土地制度對城鎮化有什麼貢獻？
第一，政府通過低價征地，在2003—2012年10年間共征得374萬公頃的土地。3萬、4萬塊錢一畝就可以把地拿過來。
第二，農民工不能市民化，這樣就維持了2.5億的廉價勞動力。
第三，通過低價征收、高價出讓，10年內政府就吸收了15.2萬億的出讓金。這筆出讓金刨掉征地成本、一級開發成本后，政府差不多能拿到5.5萬億的淨收益。這其中約六成的淨收益被用於城市建設。此外，政府拿到地后，還可以將土地抵押貸款。通過這些方式，政府大約可籌到11萬億低成本的資金。
依靠這樣廉價的三大生產要素，中國城鎮化的進展非常迅速。1981—2010年城鎮化率從20%一下提高到50%，花30年時間走了國外50年、100年要走的道路。
現行土地制度的弊端
但這個土地制度造成了六大弊端：
第一，禁止農村宅基地流轉，農村宅基地不能賣、不能轉讓，禁止集體土地進入建設市場，特別是進入房地產市場，這樣就造成集體所有制、國家所有制產權的不平等。
第二，擴大征地范圍，把征地作為新增建設用地的唯一途徑，並且低價征地，造成失地農民貧困化。2007年以來強制拆遷的惡性事件不斷，原因就是征地價格太低，剝奪了農民的財產。
第三，通過低價征地、高價出讓，構建了5萬多億元的“賣地財政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地。現在各地都在大辦開發區、大造新城。開發區多了，地方政府的錢也就多了，結果是富了開發商，肥了貪官污吏，擴大了貧富差距。
第四，政府壟斷建設用地供給，通過指令性規劃計劃配置土地資源。有的地方土地資源多，項目卻很少，造成土地資源浪費﹔有的地方土地指標不夠，又申請不到指標，於是造成大量違法用地。
第五，建設用地指標下去后，1/3的指標無償供給劃撥用地，政府辦公大樓、大學城、城市裡的大馬路、大廣場都是劃撥用地，不用交出讓金，結果每個城市都有豪華的政府大樓，禁而不絕。劃撥使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。
第六，盡管2/3的建設用地指標通過市場出讓給開發商，但現在的土地市場是一個行政控制的偽市場。下達的指標，地方政府首先給開發區用，給市政府拉來的項目用。為了爭奪投資項目，政府又用行政手段把地價壓得很低。因土地便宜，開發商和企業拿到地以后就粗放利用。
結論是：現行計劃配置式的土地制度雖然促進了高速度的城鎮化和經濟增長，但是土地配置的效率很低，而且擴大了城鄉差距、貧富差距，造成許多社會矛盾。這樣大規模的低價征地模式、粗放型的建設用地模式不可持續，以“賣地財政”為支撐的城鎮化也不可持續，所以要實現新型城鎮化就必須深化土地制度改革。
必須由市場來配置土地
土地制度怎麼改？我認為現行計劃配置式的土地管理制度不可持續，必須改為市場配置。隻有利用市場配置土地資源才能提高資源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保証城鄉區域協調發展，實現新型城鎮化。所以我認為土地制度改革的核心就是改計劃配置為市場配置。
我認為要搞市場配置第一件工作是要建立一個開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場。第二則是建立適應市場配置的宏觀調控體系。
如何建立開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場，我認為要做四項工作：
首先要轉變政府職能，要劃清政府與市場的界限，哪些是政府辦、哪些是市場辦，這樣才能改變現在政府主導的城鎮化為市場主導的城鎮化。
第二項工作是要完善土地產權制度，平等保護集體土地產權。
第三項工作是建立城鄉統一的土地市場。
第四項工作是改革征地制度。這又包括三個方面的工作：一、要縮小征地范圍，縮小到公共利益需要的范圍之內，不要為開發商、為企業去征地﹔二、要給被征地人公平的補償，土地、房子值多少錢就補償多少錢，使被征地人的利益不受損害。三、要規定並嚴格執行合意加公示的征地程序。
征地程序包括三個階段：政府征這塊地先發公告，開聽証會，讓被征的人發表意見，征這塊地是否符合公共利益，是不是必須征這塊地，最后大家同意了就征。
下一步就進入調查、制定征地補償方案。補償方案不是政府來定，要和被征地人平等協商定下補償價格和補償方式。達不成協議，交法院仲裁、判決。
達成協議，定下雙方合意的補償方案后，進入下一道程序，先補償后交地，登記換証。這樣才能使征地變成和諧征地。
第二件工作是要建立適應市場配置的國家宏觀調控體系。
政府有四種調控手段：第一，要有公眾參與式的規劃和計劃。第二，正確實施土地用途分區。第三，建立能促進節約用地、優化配置、公平分配土地收益的財稅制度﹔要使稅收、投資、補貼成為國家調控土地的主要手段。第四，改革行政審批制度，簡政放權。
最后，土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉移支付制度，讓地方政府有與其事權相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。這樣，土地制度改革才能一項一項地推動。所以，我說土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，隨著財稅制度改革的進度，漸進地、協調地推進各項土地制度改革。
（作者系原國家土地管理局規劃司副司長、中國老年科技工作者協會國土資源分會土地與環境專業委員分會主任）
本刊記者張兵根據4月23日鄭振源在北京大學法學院講座錄音整理，內容有刪減。感謝北京大學法學院教授張千帆提供支持。
