“共同基金”撬動國企改革

政府只是共同基金中的一員，是基金的主要發起人。共同基金還可吸引更多的社會資金、民間資金和境外資金進入，做大投資規模

目前,國企改革在中國正遭遇空前的難題。朱?基時代啟動的以“抓大放小”、股份制改造和國企上市為特色的大手筆國企改革，已經完成了階段性的使命。現在，國企改革出現了新問題。最大的問題是，經歷了市場化改革的國企，壟斷依然嚴重，近年“國進民退”愈演愈烈，名義上屬全民所有的國有企業，已經異化為具有特殊權力和資源的強勢利益集團。客觀評價，國有企業群體已經成為中國市場化改革的一大障礙，他們不願觸動現有的利益格局。

壟斷型國有企業導致的問題

我們必須看到，壟斷型國有企業的大量存在，在中國市場制造了大量的問題。

首先，國有企業在中國市場形成了過強的支配地位。雖然國企的資產擴張趕不上同期的中國經濟增長，但壟斷的領域卻不少，幾乎壟斷了全部的原油、天然氣和乙烯生產，壟斷了全部的基礎電信服務和大部分增值服務，壟斷了鐵路行業，控制了發電、煤炭、高附加值鋼鐵生產等基礎實業領域。就資產來看，2002－2011年，直屬國務院國資委的中央企業資產總額，從7.13萬億元增加到28萬億元。如加上地方和部委的各類國企，不完全估算，全國國有企業的資產總額達100萬億元。在金融領域，國有企業更是絕對的控制者。截至2011年，中國銀行業金融機構境內資產總額113萬億元人民幣，其中國有資產是大頭。國家外匯儲備已達3.2萬億美元，再加上証券公司、保險業、基金、信托、郵政儲蓄等數萬億元金融資產中的國有份額，還有一些大型央企兼營的金融機構積累的資產，據不完全統計，中國金融業的國有資產總額已高達150萬億元人民幣。

其次，國有企業的壟斷很大程度上是行政壟斷，造成了機會不平等。雖然國有企業也參與了市場化競爭，但國有企業的所謂市場競爭，大多數仍然是在行政保護之下的競爭。在國資委的文件中，已經明確規定了在涉及國計民生的軍工、煤炭、電網電力、民航、航運、電信、石油石化等七大行業內，國有企業要保持絕對控制力，在其他許多領域也要保持“相對的控制力”。以行政方式保証和保護的國企壟斷地位，造成了機會不公平。

第三，國有企業的利潤大多數來自於壟斷地位。以中央企業為例，根據國資委的數據，2011年中央企業實現營業收入202409.3億元，實現淨利潤9173.3億元。由於央企所在領域大部分都是有市場保護的壟斷領域，因此其利潤與壟斷地位有關。不過，央企的資產回報率並不高。有市場人士估算，央企現有28萬億的總資產，但2011年的淨利潤不到1萬億，剔除息稅后的總資產回報率隻有約3.2%，還不及銀行1年期基准存款利率3.25%高。此外，國企還能獲得稅收、信貸、資源租等顯性和隱性的補貼。國企到底有沒有賺錢？這其實是一個很大的問題！

第四，國有企業正在“異化”為利益集團的利益。國企“異化”的核心特點，是從“全民所有”變成“部分人所有”，也就是為部分既得利益集團所有。比如，國家審計署曾披露，從2004－2008年，7家央企將10346.61萬元收入直接用於發獎金、補貼和招待等開支。統計表明，電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、大型商業銀行等7個壟斷行業職工佔全國職工人數的8%，而其工資和福利收入卻佔全國總額的50%以上。

第五，國有企業在解決就業上貢獻極少，就業基本由民營經濟來承擔。有統計稱，壟斷央企總共隻解決了2900萬個就業崗位，而僅僅台灣在中國大陸的企業就解決了2000多萬個就業機會。據不完全統計，民營企業解決了90%的新增就業崗位，城鄉80%的就業崗位由民營企業提供。此外，民營經濟對中國GDP的貢獻率已超過60%，提供了76%的政府稅收，出口商品的60%。

國企改革的下半場無法回避

上述諸多方面顯示，國企改革已經成為中國市場的一個大問題。當前中國經濟中的諸多問題，中國民營企業普遍面臨的發展環境惡化，都與國企改革滯后有關。在我們看來，國有企業改革發展到現在隻進行了一半，上半場的國企改革解決的是國企的機制問題，從計劃經濟狀態下“解放”國企，推動國企像企業一樣參與市場活動。在上半場的國企改革完成后，改革中留下的國有企業，絕大部分都從改革中受益。尤其是近十年來，國企改革實際上變成了國企利用市場手段（如資本市場）強化自身實力、強化市場資源體系控制和壟斷地位的實踐。

那麼，下半場的國企改革要實現什麼目的呢？我們認為，國企改革下半場的任務，是要從中國整體市場化改革的需要出發來改革國企，建立公平、有效率的市場經濟，在全社會范圍內有效配置資源，最大化地為中國市場和中國的老百姓創造財富、提供福利。在下半場，改革政策的制定者不能隻從國企來考慮問題，而要從整個中國市場、從未來的發展來布局謀篇。

但遺憾的是，現在國企改革似乎失去了方向感，更多的聲音來自既得利益集團，他們主張最好不要再改革，因為現在已經非常好了，在國企改革問題上甚至連嚇唬中央的聲音都有，“經濟安全”、“國家利益”、“執政基礎”，這些大帽子滿天飛。但另一方面，在上半場改革中搶佔優勢地位的國有企業依然我行我素，罔顧老百姓的不滿情緒，高消費、個體腐敗與集體腐敗並行、搞特權、大搞房地產導致地產調控、壟斷電力石油領域等等現象，都說明了當前國有企業反對改革的真實動機——保護既得利益。

不能不提的是，在朱?基時代，中國還能夠推動國企改革大步推進，現在再推動國企改革的難度則要大得多，甚至連有勇氣推動國企改革的人都缺乏。在經濟處在調整期時，國企改革已經日漸成為引發民怨的問題。

“安邦構想”: 以共同基金方式實現國企改革

在中國的立法機構和行政機構中，目前雖然也在推動國企改革、設計國企改革，但他們所談的國企改革完全不是市場化的改革，目標主要是如何做大做強國企，強化國有經濟的力量。在我們看來，這種改革設計的出發點就有問題，它著眼的是國企群體這個局部，目標是強化國企的實力，完全忽略了什麼樣的市場體系對中國最有利這個根本問題。在某種程度上，這樣的設計甚至可以說是反市場化的。

安邦研究團隊認為，要想設計國企改革的可行的、建設性的方案，除了堅持國企改革要實現的根本目標之外，還必須注意幾個問題：一是承認目前圍繞國企的利益格局的現實，並在改革方案設計中加以考慮﹔二是要考慮國企改革與中國政治現實的關系，並在國企的監管層面來加以體現﹔三是要盡量避免對抗性、顛覆性的制度設計，要通過路徑設計來解決制度方案的設計問題。考慮這些因素並非在國企改革原則上妥協，一切的考慮，都是基於現實的可行性和可操作性。

安邦對於國企改革的新思路，可以稱為國企改革的“安邦構想”。這一構想的核心思路是：從金融角度入手，以金融為抓手，大規模地推廣共同基金，以發展共同基金的方式來實現國企改革。

共同基金的概念來自國外，英文是mutual fund。它的核心意思其實很簡單，就是匯集許多小錢湊成大錢，交給專人或專業機構操作管理以獲取利潤的一種集資式的投資工具。在實際的運作中，共同基金更多地表現為一類投資公司。在美國，共同基金除了証券投資外，還投資黃金（或其他貴重金屬）、期貨、選擇權（options）和房地產等。每個基金公司都會雇佣投資專業人士來管理基金的投資組合，這些專業人士可以組成團隊來經營基金，有些投資公司甚至委托其他公司或自由投資專業人士來幫助公司進行資本運作。

在國內，共同基金的正式名稱為“証券投資信托基金”，由信托投資公司依信托契約的形式發行受益憑証，主要的投資標的為股票、期貨、債券、短期票券等有價証券。投資者作為基金公司股東面目出現。它在結構上類似於一般股份公司，但本身不從事實際運作，而將資產委托給基金管理公司管理運作，同時委托其他金融機構代為保管基金資產。

在國企改革中引入共同基金的方式，其基本方案是，中國政府（可能是各級政府）只是共同基金中的一員，是其中的一個組成部分，也可以是最主要的組成部分，成為基金的主要發起人。但是，這類共同基金的成員並不限於政府，它還要利用政府的號召力和優勢地位，吸引更多的社會資金、民間資金和境外資金，進入共同基金來謀求共同發展，做大共同基金，做大投資規模。這相當於是在市場經濟條件下，在全球范圍的金融領域內的大規模招商引資。

在這種模式中，政府發起成立共同基金之后，基金將會完全按照金融業的市場規則來運作，政府發起者（比如財政部）只是作為共同基金的大股東，基金的運作則交給聘請的職業經理人來進行。考慮到政府發起的共同基金可能規模很大，這類基金既可以按“基金中的基金”的方式來運作，將資金投入到其他的投資基金中﹔也可以直接委托基金管理公司來負責投資運營。

共同基金投資到具體的企業之后，可以通過企業的董事會來發揮股東的作用，施加影響。但是，與過去的國有企業管理有一個很大的不同是，政府不能直接對企業指手劃腳，不能決定企業的人事問題、薪酬問題、投資決定等，說白了，不能干預企業的日常管理和運營。將政府與企業進行比較徹底的“區隔”，這在現有的國資委體制之下很難實現，尤其是現在中央企業的高層管理人員，他們更像是政府官員而不是企業家，對他們的任免也不是由企業董事會來決定，而是直接聽命於中組部。這種管理和干預的方式，在共同基金模式之下將不會出現，所以這是共同基金推動國企改革的重要作用之一。

在“安邦模式”下，企業、基金管理公司與政府的聯系，主要是資金意義上的聯系，體現為股權關系。企業、基金管理公司對政府的責任，則主要體現在投資回報上。至於基金投資什麼企業，主要是著眼於政策，主要著眼於投資回報，而不是根據企業的所有制屬性。在這種模式之下，很可能出現這樣的情況：財政部發起的共同基金，也可能大量投資若干有增長潛力的民營企業和產業，從而改變過去中央在政策上長期推動對民企開放、卻長期讓政策放空的局面。在安邦研究人員看來，這種局面正是有效利用國有資產、有效配置資源的一種典型場景，也是我們設想的未來國企改革要實現的目標之一。

將國有經濟的資產形態與企業形態分離

在共同基金模式中，一個很重要的方面是，將國有經濟的資產形態與企業形態分離。目前國有企業所造成的很多問題，如壟斷、不公平競爭、市場准入上的特殊政策、廉價獲得金融資源等，都與具體的國有企業形態有關。在安邦研究團隊看來，國有企業是國有經濟的表現，但國有經濟的表現形式絕不止國有企業這一種！我們完全可以把國有經濟以國有資產的方式“抽象”出來。

對中國相關決策部門來說，必須回答一個問題：國有企業的管理和經營，到底是要管資產，還是要管企業？過去中國政府強調更多的是首先管企業，然后管資產，對國有企業的考核，往往是在企業形態上來考察資產的增減。但資產也有其他的表現形式，它可以是具體的企業，各種固定資產，也可以表現為無形的、可自由流動的資本。因此，今后的國有資產的管理、國有經濟的發展，完全可以表現為對資本形態的國有資產的經營。在國有資產的體現形式中，共同基金就是一種重要的選擇。

把“國資”與“國企”分開非常重要，這是今后推進國企改革的關鍵的第一步。其次，要賦予國有資產不同的形態，允許國有資產以資本形態來投資經營。如果能夠把國有經濟從具體的企業形態和產業形態中解脫出來，今后的國企改革將會有質的飛躍。

把國企與國資分開，還關系到國有企業的存量改革與增量改革這一重要問題。在以共同基金為核心的框架方案中，新形成的國有資產比較好處理，可以通過財政部系統直接進入共同基金。但現存的老國企如何進行改革？完全取消國資委管理模式是一種選擇，但這種破壞性的政策建議在實際操作中將會遇到很大的難題，這是對過去國資管理體系的顛覆性挑戰，很難獲得認同。我們認為，老的國企仍然可交給國資委管理，但在今后也可以通過兩種方式逐步來改：一是減少國企的數量，通過整合、並購讓出一部分市場﹔二是具體的國有企業也可以逐步資本化，從企業形態轉化成資產形態，最后也可以納入共同基金的模式。事實上，從發展的角度來看，新增國資將會是最主要的部分，因此，利用共同基金推動和改革國企也是最主要的模式選擇。

新構想之下的國資監管和政府改革

國企改革在中國是一個牽涉面甚大的利益重組，也可以看成是變相的政府改革。在共同基金的構想之下，國家發改委、國務院國資委也必須進行相應的改革，才能保証國企改革取得成功。

國家發改委的改革方向，今后應該是個完全的產業戰略管理機構，主要精力集中到對國家產業戰略的研究和規劃方面。國家發改委的職權必須限制在產業層面，不能對宏觀層面構成巨大的影響，不能成為一個“小國務院”。國家發改委今后要做的事情，要與錢無涉、與壟斷無涉。也就是說，發改委今后可以對產業投資和項目進行政策性的審批，但不要直接負責項目投資和市場准入的許可。

國資委的改革也非常關鍵，因為新的國企改革構想會動國資委的奶酪。正如前面對存量國資和增量國資的分析，國資委所管的“產業央企”屬於存量國資，國資委現在謀求對央企直接持股，由股東委托代理人變成直接的股東，由虛做實。在安邦的構想中，基於現實考慮，可以允許國資委對存量國企實行控股，但對國資委的權力必須劃出清晰的邊界，對改革的方向也要明確。應該明確國資委所管的國有企業的范圍要進一步縮小，要從上百家，壓縮到幾十家、直至十幾家——實際上，這與國資委目前推動的央企集中整合方向是一致的，推動起來應該不難。但更重要的是，要對國有資產的范圍和性質做進一步的明確，把國有資產與國有企業分開。

與這種改革相配套，在政府管理體制上也必須理順。在今后，具體的國有企業歸國資委管，而國有資產則由財政部下屬的共同基金來管。要實現這一點，今后必須堅決做到，針對產業、項目的政府投資，完全由共同基金來實現，要吸納社會資金一起干，並且要用合同制的職業經理人來管國資。財政部所管理的錢，包括各級財政的錢，隻能投向共同基金，而共同基金完全按市場化運作，從市場上招聘管理人員。對於市場化的共同基金而言，賺錢的事業就做，不賺錢的事業就不干。

在這個結構裡，除了投資共同基金，財政部主要管轉移支付、“三公”費用、內政、國防、教育幾個方面所需的資源。國資委仍然全面控制國有企業，不過國企的數量少了。發改委就研究產業發展戰略和重大項目的投向。至於社會保障部分的資金，已經設立有專門的機構來管理，可以延續現有的管理體制。按這種構想，將會更加明確、更好地實現宏觀調控其實就是金融調控的政策總目標。在結構上，表現為“政府或財政”—“共同基金”—“基金（投資）”—“董事會”—“企業”的管理結構﹔在這個結構之上，則是市場監管—法律監管—市場審計—市場競爭的要素機制。

國企改革新構想解決什麼問題

關於國企改革路徑的新構想，一是為了推動國企進一步改革，二是為了解決過去國企改革過程中出現的問題。

在我們看來，這個方案可以解決或部分解決如下一些問題。

一是國企的監管問題。在過去，國有企業的管理者是政府官員，很多央企高管的人事任免權在中組部。在現代市場經濟制度下，這種機制根本無法有效監管國企高管，問題依然層出不窮。而在新構想之下，大部分的國有企業由職業經理人來管理，按照市場化運作﹔共同基金所投資的公司，將會像上市公司一樣，強制要求由會計師做公允的全面財務審計。

二是國企腐敗問題。國有企業的腐敗問題過去處於失控狀態，中紀委隻負責監管一部分。但從制度來看，國有企業的腐敗問題叢生，實際上還是無人監管，至少也是缺乏監管成效的。過去中央企業及國有銀行屢屢發生的一些腐敗案件，不少都是碰運氣或者是舉報的結果，沒有形成規范的、制度性的監管和制衡，等到問題暴露時，巨大的損失往往已經形成。在新的構想之下，國企管理者完全暴露在市場監管的體系之下，一切都是公開的、透明的。過去國有企業的管理人員是干部，但現在一批職業經理人就有權按照董事會的制度來免掉你，追究你的管理責任。

三是打破壟斷問題。國企壟斷之所以長盛不衰、愈改愈烈，與實體國有企業的所有制性質有關。壟斷的實現有兩個條件，一是靠錢，如果國企發展的錢完全由政府出，那企業和政府就是一個鍋裡吃飯的事情了﹔二是政企不分，政府對國企提供了大量幫助。過去，國家發改委實際上扮演了壟斷總協調者的角色。但在新的國企改革構想之下，這兩個條件都失去了。值得重視的是，以發達國家為主的OECD組織，正在全球推行國企管制的通行標准，這很可能會成為大多數發達國家所認可的判定企業性質的標准，而這種判斷會直接關系對中國企業海外投資、市場准入和經營活動的認定。如果國企改革去掉了過去的政府特征，也就符合了OECD認定的標准，無疑會改善經營環境。

四是緩解投資與增長矛盾問題。過去，每當中國經濟下行的時候，中國政府就會加大對民間資本開放市場的力度。而在經濟向好的時候，政府是不太關注民間資本死活問題的。從今年上半年的情況就可以明顯看出，盡管現在政府願意對民間資本放開，但民資還未必買政府的賬，因為國內市場還缺乏足夠的制度保障和資源機制。但如果採取共同基金方式，就可以真正吸收民營資金、外資加入，這相當於一下子擴大了投資的資金總規模，比過去“4萬億”刺激計劃還要強而有力，這完全有利於經濟增長。如果政府想通了這一層，就應該對共同基金模式大力推廣。

五是利益集團問題。利益集團是任何一個社會體系中的客觀存在。在中國，有特殊資源的特殊利益集團當然需要改革，不過在政治現實中，相關的改革推進還是要考慮到可行性。安邦所提出的共同基金構想，實際上是對現有利益集團觸動較小的方案，甚至在某些方面實現、滿足了利益集團過去的一些要求。比如，國有企業直接控股一直是國資委的目標，而國有企業需要大量的資金，如果共同基金來投資國企，就能很好地解決國企的資金需求。但作為交換，國有企業必須對共同基金讓渡一部分控制權。

總體來看，以發展共同基金來推動國企改革的新構想，這一方案能夠實現三個核心目的：一是在國資經營中全面引入了社會監管﹔二是政府不搞直接投資，避免“政企不分”﹔三是能夠最有效地吸引民資參與。如果能實現這些目的，這樣的市場應該基本上算一個比較規范的市場，不會出現大錯。（來源：《中國經濟報告》第8期）

（作者為安邦集團（ANBOUND）研究員）