多地過剩產能越減越多 地方政府“怠工”細則難出台

　　化解過剩產能在一些地區成了“剃頭挑子一頭熱”。《經濟參考報》記者近日赴東、中、西部十余省份採訪發現，在中央政府主導的新一輪產能過剩化解政策出台后，各地因產能分布情況千差萬別，政策落實進展不一，相當一部分省份沒有出台落實化解過剩產能政策的細則，有基層官員在與記者交談中毫不掩飾“以文件落實文件、以會議落實會議”的消極應對思想。

　　地方政府難舍產能過剩企業

　　一些地方政府對化解產能過剩並不感“興趣”，專家認為，其中一個重要因素是地方政府有“難以割舍”的心理。

　　江蘇是我國工業經濟大省，去年12月，江蘇省下發了《省政府關於化解產能過剩矛盾的實施意見》，明確了化解產能過剩工作的路線圖、時間表，重點工作任務分工及進度安排，對鋼鐵、水泥、平板玻璃、船舶等4個行業制定了壓縮目標任務。

　　就在江蘇省出台政策前兩個月，2013年10月，國務院下發了“關於化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見”，提出“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”的化解過剩產能政策。

　　然而，《經濟參考報》記者採訪發現，並不是所有的省份對化解過剩產能都像江蘇省這樣積極。“四個一批”政策出台半年后，相當一部分省份沒有出台落實化解過剩產能政策的細則，有的省份實施細則“在草擬中”、有的“在領導審定中”。

　　國務院發展研究中心研究員趙昌文指出，由於重化工業產值大、對就業和稅收帶動作用強，近年來一些地方政府不惜出台大量優惠政策招商引資發展重化工業，結果形成產能嚴重過剩。

　　記者在江蘇採訪時也聽到一些基層官員說，鋼鐵、水泥、平板玻璃、船舶等企業，在市縣范圍內往往都是重點骨干企業、利稅大戶。不少企業是地方政府以土地、財政等優惠政策招引來的大項目，這些企業和項目確實對地方經濟發展、稅收貢獻和促進就業發揮了很大的作用，同時帶動了一些相關產業的發展。對一些困難企業，地方政府寧願讓其維持著，不願讓其死掉，一旦政府主動實施關閉，企業銀行債務、資產處置、職工安置的壓力全都會轉移到政府身上。

　　此外，各地對於化解過剩過剩產能存在“認識分歧”。採訪中，一些經濟結構“偏輕”的省份就認為本省產能過剩矛盾並不突出，化解的壓力也不大，有的行業主體基本是民營企業，隨著市場行情的逆轉，這些民營企業早就轉型了，根本“用不著政府操心”。

　　“壓指標”反致產能越減越多

　　有業內人士指出，一些行業陷入“產能越化解越多、越干預越過剩”的怪圈，主要緣於“政府過度干預行業、干預企業、干預項目”，有違市場經濟規律。

　　實際上，化解過剩產能並不是“新鮮事物”。中國冶金企業協會會長趙喜子說，早在1999年，就有人喊我國鋼鐵嚴重過剩，開展全國性控產，當時的產量隻有1.3億噸。此后這麼多年，所有鋼鐵項目必須要經國家批准，進行絕對控制，結果“中央不批地方批”，從2002年以后，民營鋼鐵企業迅速、爆發式增長，一直到現在民營鋼鐵佔到粗鋼產量的52%，最賺錢的時候，出現“百萬噸鋼現象”，即每上100萬噸鋼規模，3至5年就可收回投資。

　　“實際上，政府喊了10年鋼鐵過剩，卻沒有過剩，而到了2010年之后，我國鋼鐵開始出現真正的過剩，僅2009至2010年，我國鋼鐵增加1.5億噸產能。”趙喜子說。

　　《經濟參考報》記者在採訪中發現，有不少地方下發“砍”產能的指標任務，引發企業和基層官員的抵觸情緒。一位基層經信委工作人員抱怨說，淘汰落后產能，應該按照能耗、環保等指標來淘汰，而執行中往往是根據規模來淘汰。比如，淘汰水泥落后產能，前幾年淘汰窯徑2.5米的，迫使企業都改成了3米，結果產能還擴大了。再比如，國家文件中提出盡快取消32.5標號的復合水泥，要上42.5標號的生產線，不同標號的水泥產品，按理說應該由市場來決定，而不是行政性文件。

　　中國國際經濟交流中心總經濟師陳文玲指出，化解產能過剩的“壓指標”辦法既難見實效，又扭曲市場。“今后要謹防地方政府上馬項目是政績、淘汰項目也是政績的觀念。否則，就會陷入‘過剩———干預———再過剩———再干預’，越干預越過剩、力度越大反彈越快的怪圈”。

　　不少基層官員反映，在化解過剩產能、淘汰落后產能中，存在不按“市場規律辦事”的行為。比如過剩產能、落后產能界定標准模糊。在一個比較大的區域范圍，可以按80%左右的合理產能利用率來衡量，但具體到企業、具體到產品就難以衡量。

　　有專家認為，過剩是市場經濟的一種常態，唯此才能優勝劣汰，才能使市場機制發揮基礎性作用，這本來是一種正常現象，不是新問題，不是洪水猛獸。浙江省經信委一位工作人員說，這些年來，電子行業產能過剩最為嚴重，但通過激烈的市場競爭，誕生了像小米手機這樣的品牌。“應該引導企業形成新的競爭優勢，而不是平衡產能，國外倒牛奶的事是企業干的，我們不能政府倒牛奶”。

　　優惠政策刺激企業盲目擴張

　　趙昌文認為，不少企業投資的主要目的並不是真正在於項目的投產，而是為了獲取當地的土地、煤炭等資源以及未來的升值空間，為了獲取政府的各種補貼和返還。

　　《經濟參考報》記者在採訪中發現，絕大多數專家和政府部門認為，我國產能過剩的形成原因復雜，部分行業產能過剩單靠市場難以自行調節，政府出台行政措施進行化解確有必要。

　　中國社科院工業經濟研究所所長金碚分析指出，當前我國產能過剩問題突出的行業都曾經是政府鼓勵的行業，比如光伏等，如果政策不鼓勵，在經濟下行中可能會出現一定程度過剩，但不會過剩到十分嚴重的程度。除了政府鼓勵政策外，另一個原因就是地方間的激烈競爭，各地在招商引資中相互爭搶，低地價、低環境標准，造成企業過度進入，過度投資。“有些企業為了優惠而投資，上項目的主要目的是圈地，而不是從項目的市場前景本身去考慮”。

　　記者在不少大企業採訪時了解到，這些企業在各地招商引資中都成為“座上賓”，一些地方政府想方設法去“公關”，邀請企業來投資，為了表達重視，個別地方甚至動用公安等公權力為企業服務。還有個別企業為了能夠享受到免稅等優惠政策，不斷上新項目，盲目擴張產能，一旦遇到經濟下行，就容易陷入困境。

　　趙昌文說，不少企業投資的主要目的並不是真正在於項目的投產，而是為了獲取當地的土地、煤炭等資源以及未來的升值空間，為了獲取政府的各種補貼和返還，真有點“功夫在詩外”的意味。

　　工信部產業政策司負責人接受記者採訪時也表示，造成產能過剩的原因除市場因素外，還有體制機制、管理方式、發展方式等深層次原因。這位負責人舉例說，比如一些地方政府強調各自的資源和市場優勢，以追求經濟和財稅收入高速增長為目標，通過低地價甚至零地價供地、資源配置、稅收減免、財政補貼、信貸扶持等方式招商引資，影響了企業的正常投資決策，甚至導致有些企業以項目名目進行“圈地”的投機行為。

　　專家：引導市場“優勝劣汰”

　　化解產能過剩是促進經濟結構升級的重要抓手，也是對創新政府宏觀調控的挑戰。從記者走訪情況分析，通過政府干預化解當前部分行業過剩產能，需處理好幾個方面的關系。

　　專家建議，一方面要處理好運用行政手段與發揮市場作用的關系。陳文玲建議，防止把化解產能過剩作為考核指標或者任務分解到各級政府，應該發揮市場機制在配置資源中的決定性作用。

　　另一方面，處理好金融風險與支持優質企業的關系。化解產能過剩中，一些企業可能面臨資金鏈斷裂的風險，使得企業的銀行貸款變成壞賬。因此，應對分步化解多少產能，化解哪一類產能，做出財政和金融風險預估，特別是要有針對性地防范金融風險。然而企業普遍反映強烈的問題是，盡管是產能過剩的行業，但行業內企業有好有壞，在控制金融風險的同時，銀行要對競爭力強的龍頭企業、優質企業，要繼續加大金融支持力度，不能“因噎廢食”。

　　此外，應處理好消化產能與支持實體經濟發展的關系。一些接受採訪的專家和業內人士指出，近年來，我國實體經濟利潤微薄，不少資本“脫實入虛”，對實體經濟造成很大傷害。化解過剩產能不能簡單地“削減”產能、削弱實體經濟，而是要通過引導市場“優勝劣汰”，最終促進實體經濟更好發展，確保行業利潤，促進企業研發創造、提高附加值、做強品牌，提高競爭力。（丁文杰　屈凌燕）