浙江省長李強的“加減法”

2014年12月17日14:56 來源：人民網-財經頻道綜合手機看新聞

初冬，富春江煙波浩渺，緩緩東去。距離江邊5分鐘路程，是富陽市政府所在地。自富陽市成為浙江省首個縣級政府權力清單試點以來，這裡成了方方面面考察調研的對象。

3月7日，富陽市在其政務網上晒出浙江省首份縣級權力清單。其原始行政權力從2008年的7800多項削減到4825項，常用行政權力從2500多項削減到1574項。清單並詳細列出了每項權力的法律依據。

富陽市方面還向省裡遞交了自己無權決定的、建議省裡做出調整以及建議修法的事項。“省裡說大膽提，提錯沒關系。” 富陽市法制辦副主任來建良告訴財新記者。

在此次權力清單制定中，來建良擔任“規范權力運行組”組長。他說，“改革永遠在路上。”

“權力清單”是十八屆三中全會提出的概念。新一屆中央政府上任以來，力推政府自身改革，意圖推進政府治理現代化，並以此厘清政府和市場邊界。

三中全會后，浙江省委、省政府即對全面深化改革作出部署。三中全會結束第二天，省長李強便召開省政府常務會議，布置權力清單工作。

浙江一直是公認的市場化程度最高的省份之一，李強卻向財新記者直言，浙江雖然民營經濟比重高，但要素配置的市場化程度並不高，行政審批仍然在要素配置中佔據主導地位。能否形成新的政府與市場、政府與社會關系，對於浙江能否再造市場優勢、民間優勢，非常關鍵。

浙江省級部門權力清單啟動半年后，行政權力從1.2333萬項壓縮到4236項，削減幅度達三分之二，直接行使的權力則限制在1973項。

在總結省級部門和富陽市經驗后，權力清單在全省推開。至今年10月份，縣市兩級權力清單全部完成。

意識到改革不能單兵突進，浙江又在部署企業投資項目負面清單、財政專項資金管理清單。這三張清單重在給政府“減權減錢”，“用政府權力的減法換取市場和社會活力的加法”。

今年7月，浙江又針對“不作為”問題，部署“責任清單”制度。為解決職責交叉、邊界不清問題，不少縣市還做了“大部制”探索。

與此同時，浙江還推出了政務服務網，作為監督權力運作和集成政府服務的平台。

“四張清單一張網”，將審批制度改革與行政權力整體改革緊密結合，勾勒出浙江推進政府自身改革的基本框架。

權力清單如何落地

2012年底，時年53歲的李強就任浙江省省長后，首先拿政府自己開刀，抓審批制度改革，解決政府管得過多的問題。省級行政許可事項從706項減少到424項，減少了40%﹔非行政許可事項從560項減少到96項，減少了83%﹔非行政許可審批實施機關從57個減少到了30個，減少了47%。

不過，后來李強自己對單一地削減審批進行了反思。

“我們發現思路需要調整。”李強說，審批制度改革錯綜復雜，無論你要求減30%還是70%，部門拿出來的往往是次要的審批事項。即便命令削減的，也會通過備案制、承諾制等多種形式復辟回去。“幾輪下來，審批事項削減的數字很漂亮，但企業和基層基本沒感覺。”

李強意識到，隻有把審批制度改革與行政權力整體改革結合起來，才能有效果。三中全會提出權力清單概念后，李強找到了方向。他要求省級部門在一個月之內，將部門權力梳理清楚。

2013年11月20日，牽頭單位浙江省編委辦很快發出通知，明確具體要求和工作機制。不過，對於怎麼理解和落實權力清單，在浙江還是引起一番爭論。

“對於權力清單，有的人認為以前也搞過，有的人認為是全新的。”浙江省編委辦主任鞠建林告訴財新記者，像浙江富陽以前也搞過權力事項梳理，但當時主要是搞陽光政府。這次則是放在了厘清政府、市場和社會的權力邊界，推進政府治理現代化的框架下操作。“不僅僅是一個晒的概念”。

浙江省編委辦全員進入制定權力清單模式。50多位工作人員被分成七個小組，分別對口全部57家省級政府部門。省委編委辦將行政權力細分為行政許可、非行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政調解、行政復議、行政獎勵、財政專項資金分配監管、年檢、備案、其他等15類，要求各省級部門分門別類進行梳理，搞清楚實施依據是什麼，並梳理工作流程。

在此基礎上，由各部門按照中央精神結合部門實際自己提出意見：哪些事項可以取消、轉移、下放﹔哪些職責需要加強。省編委辦並要求，對於需要國家層面調整的事項，也要進行梳理，由編委辦統一匯總后向省裡或中央匯報。

“不清理還好，一清出來嚇一跳：總共有1.2333萬項權力，遠遠超過原來的預計。企業法人和老百姓辦事怎麼會不麻煩呢？”李強說。

接下來是大力精簡。浙江定下原則：第一，政府的權力來自於法律授予，沒有法律依據的權力立即取消﹔第二，對基層地方政府自我管理更方便、更有效的權力，一律下放﹔第三，盡管有法律依據，但是不符合全面深化改革要求的權力，一律要嚴管。浙江還明確，法律依據嚴格限定於法律、行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章。政府部門文件不在此范圍內。

比如，原先工業產品生產許可的申請人在申請許可前，必須先向省級投資主管部門提出“符合國家產業政策的項目確認”的申請。經過核實，這項權力僅由部門規范性文件——《關於工業產品生產許可工作中嚴格執行國家產業政策有關問題的通知》（國質檢監聯（2006）632號）確認，屬於部門自授權力，予以取消。

作為這項改革落地的重要執行人，鞠建林表示，“改革要系統謀劃，工作上則要講究方式方法”。他告訴財新記者，浙江設計出一套既有利於化解矛盾又有利於權力清單科學制定的工作機制。

首先是部門“自己提”。在此基礎上，則要“大家評”。李強告訴財新記者，並不是說省政府想削就削。浙江組織了專家學者作為咨詢小組出謀劃策﹔還讓退下來的、有比較豐富經驗的老同志作為第三方去評估，並征求了市縣的意見。此外，還要“有關部門審”。省編委辦會同監察廳、法制辦、政府研究室等部門進行審核，並將各方意見反饋給部門。用了半年時間，進行了“三報三審”，反復溝通磨合，終於將省級部門權力清單確定下來。

國家行政學院教授汪玉凱去浙江調研后，頗為贊賞。他告訴財新記者，認為第三方機制可以在全國推廣，“中央部委沒有這麼搞，自己定就存在放權不夠的問題。”

改革難在上下銜接和利益協調

但在轉型期，強調“職權法定”的權力清單，面臨尷尬。

“有一些我們想管的沒有法律依據，我們認為計劃經濟色彩嚴重、不符合改革需求的，卻是法律讓我們管的。”來建良告訴財新記者。

他舉例說，民間金融，國家未開閘，富陽也不是試點地區，但是民間金融市場一直存在。富陽市也成立了金融辦進行監管。而財新記者查閱富陽市權力清單發現，金融辦沒有出現在部門列表中。

又比如，富陽市在向省裡提交的建議報告中提出，《國土資源部、農業部關於完善設施農用地管理有關問題的通知》規定了國土部門和鄉鎮（街道）對設施農用地的審核管理等一系列監管職能，但未出台相應法規或規章。這項職能有現實需要，從依法行政角度，缺乏規章以上的法律依據。

不過，省編委辦在7月發布的權力清單制定指南中，對這類情況提出了指導意見：對於確實需保留的，按照法定程序，提請立法設立行政許可或其他管理措施。

然而，一些有法律法規依據的權力卻不符合改革的要求。浙江省編委辦在前述指南中便舉社會組織登記為例。按照《社會團體登記管理條例》，社會組織登記必須前置審批，經業務主管單位審查同意。這顯然已不符合全面深化改革的要求。

李強認為，法律上有規定的比較難減。這有兩種情況：一種是國家法律規定的，一種是省內立法規定以及政府規章規定的。“政府規章我們好辦，重新修改規章。”李強稱，浙江已先后兩次提起省人大修法，涉及20個法律條款。省人大非常支持，進行了修改。還有一部分是要向中央匯報的，就提請全國人大和中央有關部門修改。

中央機構編制委員會辦公室副主任王峰也總結此輪審批制度改革時說，地方取消下放行政審批事項，遇到了“天花板”。目前地方政府保留的行政審批事項，大多數是法律、行政法規和國務院決定設定，由地方實施的審批事項，地方無權自行取消﹔對國務院部門規章、文件自行設定的行政審批，地方本可依法不予執行，但因多方面因素制約，還得照辦。

最后，浙江找到了一種折中的方法，法律法規暫時改不了的，將某種權力或者某種制度先暫時凍結，列為非常用權力，啟用需要經過一定的程序申請。“沒有權力廢除，但可以管得更嚴一些。”李強稱。

利益的碰撞也不可避免。鞠建林告訴財新記者，實際操作中，往往是廳長想得通，處長想不通。一位參與權力清單制定的編委辦人員告訴財新記者，“也存在部門傾向於放虛不放實的問題，我們也做了一些妥協。”浙江省政府政策研究室主任沈建明則稱，“起步比預想的要好，但進展比預想的要慢。”

在與權力清單相關的另一張“錢”的清單——財政專項資金管理清單制定中，利益碰撞充分體現。

建立財政專項資金管理清單，是浙江自己提出來的，於去年12月20日啟動。按照設計初衷，這份清單就是針對財政專項資金管理事項過多、過散、使用績效不高等問題，按照中央加快取消競爭性領域專項、增加一般性轉移支付規模和比例的要求，對各部門的財政專項資金管理事項進行清理、整合和歸並。“實際上就干一件事，省級部門不再分錢。” 沈建明稱。

有參與改革設計人士告訴財新記者，許多政府部門不僅忙於審批，而且熱衷於“分錢分物”，許多財政專項資金由省級部門直接分到企業乃至農戶、個體戶。一些握有大量財政資金的部門處室天天門庭若市，“縣長來都不給好臉色看，市長來也不叫他坐一下。”

然而，省級部門分錢分物，分給你有依據，分給他也有政策。有一些比較“聰明”的企業，就專門有這麼一個跑省級機關的人員。這樣下去要出事。浙江下決心在全國率先建立財政專項資金管理清單制度。

省政府明確提出，省級政府部門一般不再直接向企業分配和撥付資金，不再直接向企業收取行政事業費。

“這‘兩個不再’，當時確實有些阻力，經過統一思想，寫進了今年的省政府工作報告。”李強介紹，今年，省財政廳約束了70%原來的專項資金，改為分到地市去，由地市來掌握。省級部門管規定、管使用，而且要用信息化手段來管理拿到政府錢的企業，“這才是精准的管理”。

沈建明表示，專項資金改革也存在“天花板”問題。競爭性領域專項資金本來就不應該存在，對企業不公平，但不少國家專項還沒有取消，省裡不配套就拿不到國家的錢。

“現在一些部門就拿這個當‘擋箭牌’”。沈建明對財新記者表示，中央改革需要進一步深化，“不然省裡就干不下去了”。不過，沈建明也表示，起步比進展重要，“現在至少大家明白，權力是可以削減的。”

也有浙江改革的觀察者擔心，浙江權力清單操作模式仍然是政府主導，“今天給自己減，明天也可以給自己加。”對此，北京大學法學院教授湛中樂認為，政府拿出清單后，應該提交地方人大常委會審議通過。也有人認為，這份清理后保留下來的權力清單本身都應該有法律依據，不需要再報人大審議。

“負面清單”與“零審批”

第三張清單“企業投資項目負面清單”也同時啟動，目前浙江已在舟山市、柯橋區、海寧市、嘉善縣開始試點。

中國自2004年開始推行新一輪投資體制改革，不過推進十分有限。當時政府出台了《政府核准的投資項目目錄》，明確目錄之外的投資由審批改為備案。隨后近十年的時間，這一目錄一直沒有得到修訂更新。

到了十八屆三中全會后，中央政府兩次修訂目錄，取消或下放了如城市快速軌道交通項目、通用機場等重要項目審批權。

浙江也相應制定了《浙江省企業投資項目核准目錄（2014年本）》，以后每年都將更新一個版本，並更進一步，探索對“負面清單”以外內容，實行“零審批”。不僅不進行投資審批，還試點將其他審批也取消，“先建后驗”，改事前審批為事后、事中監管。

位於海寧的浙江敦奴聯合實業股份有限公司（下稱敦奴）文化園項目是浙江省第一個試點“零審批”的項目。這是一個浙商回歸項目，根據經濟和環境等綜合評價，敦奴被評為“A+類重點扶持類企業”，拿到了198畝用地指標。考慮到品牌已打出，在上海用地問題難以解決，敦奴決定把總部從上海遷回。

海寧市發改局副局長許明華告訴財新記者，所謂“零審批”，是企業獲得土地后，不再跑部門辦規劃、環評等各種審批，而由政府部門“進場”為企業服務，制定標准和要求。企業則作出具有法律效力的書面承諾，在相關部門備案並進行公示后，由企業自主開展設計評審等。項目開工前，各相關部門會對設計、報告等進行聯合審查，項目竣工后再進行綜合驗收。

去年12月27日，敦奴申請啟動“零審批”程序，10天內，完成了部門制定承諾標准、企業進行承諾，公示七天三個環節。兩個月時間，項目便正式開工建設。以往，這個過程要耗時半年。

“市政府我們從來不去的，因為不需要。”敦奴的副總經理王浙峰告訴財新記者。

截至6月底，浙江累計有79個投資項目進入“先建后驗”流程。不過，這項改革也碰到“天花板”。“零審批”隻能從獲取土地之后算起。

中國在新增建設用地領域實行一套嚴格的指標化管理、層層下發、按項目報批的計劃模式。這意味著企業無法在審批程序外獲得建設用地。“不再審批”目前局限於設計、評審和施工環節。

責任清單：“法定職責必須為”

權力清單之后，李強發現，有的部門和處室權力少了，消極怠工的情況出現了。他又提出要做責任清單，解決“懶政”問題。“法定職責必須為，不為就是失職失責。”

今年7月，浙江開始部署省級部門的責任清單。責任清單主要解決兩個問題：第一，就是很多審批權下放后，部門原來的事前審批變成事中、事后的監管問題，這要作為責任清單定下去﹔第二，更重要的是，“還要提供公共服務”。

有的部門跟省裡反映，不再審批了就不知道怎麼監管了。鞠建林稱，事中、事后管理，法律法規授權都有，“但大家不習慣用，武功都廢了”。不過，也不能亂用，亂用同樣會對市場主體造成傷害。針對此，8月，浙江在布置責任清單編制工作的通知中明確，法律法規規章、部門“三定方案”以及黨中央、國務院和省委、省政府規范性文件，可作為依據。上級業務部門文件和領導講話、上級交辦的臨時性事項、階段性任務和部門規范性文件，則不作為依據。

浙江又出台《部門責任清單編制說明》，進行詳細指導，甚至包括職責用語規范，“部門有決定權的事項，可用‘制定’。部門草擬但不具有決定權的事項，可用‘擬定’”等等。

今年10月，浙江省級部門責任清單全部公布，涉及部門43個，主要職責543項，細化具體工作事項3941項﹔涉及多個部門職責劃分的事項165項﹔建立健全事中、事后監管制度555個﹔公共服務事項405項。市縣部門的責任清單也將於今年12月底公布。

沈建明告訴財新記者，現在浙江還處於“減權減錢”階段，還沒有真正進入到“減人”階段。以后，該減的地方要減，該加強的地方要加強。

著名法學家、上海交通大學凱原法學院院長季衛東認為，在社會與政府此消彼長、互相調整關系的過程中，加強事中、事后的監控和救濟中，應更發揮司法機關的作用。隻有在司法審查和司法救濟能夠充分發揮功能的地方，市場才能避免“國家性權力”與“社會性權力”的雙重干擾。

大部制地方先行

在做責任清單的過程中，浙江又發現，部門之間職能的邊界很多是不清楚的。“一件事你也可以管，他也可以管，或者一個法規，你可以這樣解釋，他可以那樣解釋。”省政府意識到，要進一步推進機構調整。

十八大之后，國家層面進行了又一輪大部制改革。不過，這被學者們認為隻能算“微調”，遠沒有達到理想狀態，操作性上也存在一定問題。

比如，新組建的國家食品藥品監督管理總局，在鞠建林看來，地方實際很難按部委模式操作，存在“人不夠”問題。相對應的，浙江省原來食藥有5000人，工商有1.5萬人，但把工商的流通環節食品安全監督管理職責劃轉，劃不過來多少人。

考慮到和中央政府對接，浙江省級部門仍然按照中央方案在做機構調整。縣市則展開更大步的探索。

舟山市為打造國家舟山群島新區所做的機構調整頗具代表性。

舟山市將工商、質檢、食品藥品監管三局合一，又加入原衛生部門餐飲、保健品、化妝品監管職責，組建市場監督管理局，形成“大市場”監管。舟山市市場監督管理局官員告訴財新記者，原來是分段監管，現在是一段管理，除了地頭（農產品）、船頭（漁產品），進入消費環節后，一直到進入餐飲部門，都是由市場監督管理局一家來管。

“從政府的監管責任來看，就落在我們市場監督管理局，你再推也沒有地方去推，隻能自己去想辦法。”這位官員表示，這樣就把“外部協調變為內部協同”。

上述官員告訴財新記者，現在舟山市市場監督管理局已經進行了內部整合，實現了“一套資料，一個窗口，一次審批，一次發証”，執法人員還統一了服裝。“四套程序、六套文書”已整合成“一套程序、一套文書、一個主體、一個標准”。

目前，三個局原先的職能已經被打破，實現了54%交叉，“比如原來工商的，被任命到管質監去了。”通過“三隊並一隊”，基層綜合執法能力也得到加強。不過，內部仍需要繼續磨合。

“天花板”、上下不聯動問題也困擾著地方機構整合。舟山市反映，在市場監管方面，省級三局仍然獨立運作，尤其是在食品安全監管職責轉移后，省工商、質監部門會更加集中精力抓好現有職能的拓展和深化。

“上級重在抓深化，基層重在抓整合，兩種不同的工作思維和工作步調，會引發一系列復雜多變的問題和困難。”有基層干部還表示，“有的部門就不願意把錢分下來了”。

“大海洋”是舟山自己的探索。舟山市海洋與漁業局官員唐偉平告訴財新記者，原來是“五龍鬧海”，海洋與漁業局、海事局、海警局等在海上有執法權，文化局也有海底文物保護職能，“但文化局沒有船，怎麼保護啊。他們雖然有這個職責，但實際上是缺位的。國土也是一樣。”

他說，海上執法，行政成本太高，一條海監船需要5000多萬元，一個小時的航行成本就在好幾萬元。所以，“大海洋”首先解決了部門職責缺位問題﹔其次，執法成本也大大降低，好處很多。

唐偉平認為，“大海洋”還解決了部門相互扯皮的問題。比如挖沙，海洋局有海域使用問題，國土局有礦產資源開採問題，往往還牽涉到航道安全，協調起來難度大。

2013年8月起，舟山市組建成立海洋行政執法局，與市海洋與漁業局合署辦公，由市海洋行政執法局統一行使海洋行政執法權。在市海洋與漁業局管理的海監、漁政執法職能基礎上，將市政府下屬的國土、港航、水利水務、文廣新聞等部門的涉海行政執法職能進行整合，進行聯合執法。

唐偉平告訴財新記者，現在“大海洋”還處於准備階段，下一步要把相關職能劃轉到海洋行政執法局。由於涉及一些部門垂直管理問題，海洋管理的機構整合更為困難。比如，海事局是交通部直屬的垂直部門，又是最主要的海事執法力量之一，整合進來很困難。

鞠建林希望，對於地方機構改革，中央部門能夠更加寬容。“既然中央允許地方探索，必然面臨上下不對口問題，國家部門應該站在中央決策立場上，給予更多理解和支持。”

李強對財新記者說：“浙江是靠吃改革飯發展起來的。”浙江曾在“放”上敢為天下先。如今，浙江曾經長期領先全國的三大動力即民營企業、專業市場和塊狀經濟都受到了不同程度的挑戰，浙江開出的藥方是繼續深化改革。