尚福林:探索符合中國實際的銀行業監管模式

　　2003年4月28日，根據十屆全國人大一次會議有關決議，中國銀行業監督管理委員會正式挂牌成立，到現在十年了。銀監會的十年，是以新政策、新機制推動銀行業更好發揮支持實體經濟杠杆功能的十年，是以新方法、新工具堅守不發生系統性區域性風險底線的十年，是以新思路、新舉措推動銀行業改革發展實現歷史性突破的十年，是以新理念、新途徑探索形成符合我國銀行業發展實際的監管模式的十年。十年來，在黨中央、國務院的正確領導下，在有關各方的大力支持下，銀監會一步一個腳印、一年一個台階，始終堅持守住風險底線與促進科學發展兩手抓，推動銀行業把握國內經濟長期向好的歷史機遇，抵御國際金融危機的嚴重沖擊，開創了銀行業改革發展及監管工作的新局面。

　　服務實體經濟：把握重點，服務效能提高

　　實體經濟的持續健康發展是金融業安全穩健運行的根基，服務實體經濟是現代金融業的本質要求。銀行業作為我國金融業的主體，是我國貨幣政策傳導的主渠道，其核心功能主要體現在通過市場機制，以相對較低的社會交易成本，發揮優化資源跨時空配置的杠杆撬動功能。十年來，銀監會推動銀行業牢牢把握促進實體經濟發展轉型這個中心任務，積極健全促進宏觀經濟穩定、支持實體經濟發展的現代銀行業體系，鼓勵創新體制機制和服務產品，助推破解經濟金融發展不平衡、不協調、不可持續的問題，服務實體經濟的能力和質效大幅提高。

　　推動經濟結構調整升級。十年來，銀監會按照中央統一部署，始終堅持科學制定和實施監管政策，注重加強與財政政策、貨幣政策、產業政策的協同，引領銀行業自覺將國家宏觀經濟政策納入中長期戰略規劃和年度經營計劃，加大對戰略性新興產業、先進制造業、節能環保等領域的支持力度，促進產業升級、結構優化。積極滿足國家重點項目、重要基礎設施建設、保障房建設和消費等領域的合理信貸需求，推動實體經濟的持續發展后勁增強，促進社會民生改善。堅持“有保有壓、有扶有控、區別對待”原則，嚴格科學控制對高耗能、高污染和產能過剩行業企業的授信，促進資源節約型、環境友好型社會建設步伐加快。

　　促進區域和城鄉金融協調發展。銀監會一直堅持將國家區域發展戰略作為改善銀行業區域布局的重要依據，推動銀行業金融機構向金融服務薄弱地區延伸、信貸資源向欠發達地區傾斜，支持中西部地區加快基礎設施建設、優化生態環境、承接產業轉移，促進區域協調平衡發展，中西部地區貸款增速已連續四年明顯高於東部。注重城鄉協調發展，將縣域特別是鄉鎮和農村作為戰略重點，構建政策性、商業性、合作性金融以及新型農村金融相互協作、相互促進的農村金融服務機構體系，建立健全陽光透明、方便快捷、成本低廉的農村基礎金融服務體制機制，創新農村金融服務產品、擔保方式、服務手段，農村金融服務可獲得性明顯提升，農村基礎金融服務均等化水平不斷提高，推動城鄉發展一體化進程提速。目前，全國鄉鎮已經實現基礎金融服務全覆蓋，涉農貸款增速已經連續數年明顯高於全部貸款平均增速，“三農”金融服務明顯改善。

　　強化小微企業金融服務。銀監會自成立以來，既注重保護銀行業金融機構服務小微企業的內在積極性，又注重完善傾斜性監管政策，積極推動出台財政、稅收等配套支持政策﹔既注重鼓勵中小銀行發展成為服務小微企業的特色銀行，支持大中型銀行創設小微企業專營中心、特色支行，健全小微企業金融服務機構體系，又注重推動構建利率風險定價、獨立核算、貸款審批、激勵約束、人員培訓和違約信息通報等專門機制，完善小微企業專業化服務的運營機制。經過十年努力，小微企業金融服務已經從個別小型銀行單打獨斗發展到銀行業整體系統推進，從銀行機構單兵獨進轉變到銀行業、監管部門、地方政府和有關部門協同推進，從銀行信貸業務的從屬補充地位提升到整體發展戰略的核心組成部分。小微企業貸款增速已連續數年高於全部貸款平均增速，小微企業金融服務覆蓋面持續擴大，服務質量和效率顯著改善，為活躍市場經濟、充分吸納就業發揮了重要作用。

　　堅守風險底線：創新機制，總體風險可控

　　牢筑風險防線是銀行業及監管部門的生命線，防范和化解金融風險是銀行業經營發展的永恆主題。銀行業作為管理風險的行業，其安身立命之本是通過科學的體制機制、工具方法，前瞻發現風險，有效分散風險，及早處置風險，提高風險管控效率，降低風險成本，防止系統性區域性風險發生，防止金融風險沖擊經濟發展、影響社會民生。銀監會成立以來，認真總結我國改革開放以來防范化解金融風險的經驗教訓，堅持在處置風險中健全持續發展的長效機制，堅持在化解風險中把握科學發展的戰略機遇，堅持在穩健發展中前瞻動態地防范化解風險隱患，推動我國銀行業成功處置了歷史包袱，構建了較為健全完善的風險防控長效機制，堅守不發生系統性區域性風險的底線。

　　探索歷史風險處置的市場機制。銀監會成立之初，大型銀行被認為已經“技術性破產”，不少中小銀行和農村信用社處於資不抵債邊緣。面對嚴峻現實，銀監會在各方面大力支持下，積極創新“以處置歷史風險換取未來發展機會，以分攤歷史損失換取發展成果共享”的聯動工作機制，基本形成“不良資產一次性剝離，按照商業原則擇機專業化處置﹔政府、股東和銀行業金融機構合理分攤損失，運用發展成果持續消化歷史包袱”的一整套方法，成功處置不良貸款，推動數千家銀行業金融機構起死回生，逐步邁向良性發展軌道。同時，不良資產的專業性處置機構日益多元，市場化處置機制日益完善，殘余價值發現也日益充分。

　　逐步構建現代銀行風險管控體系。面對業務多元化、風險復雜化的趨勢，銀監會與銀行業一道，拓寬視野、創新工具、改造系統，推動風險防控從注重傳統信貸風險，轉變到同時兼顧表內各項業務重點風險、表內外關聯風險、外部風險傳染﹔從注重單體機構、單項業務風險，轉變到同時兼顧系統性區域性風險﹔從被動應對處置風險，轉變到前瞻管理防控風險。督導健全風險識別、監測、評估、預警體系，動態開展壓力測試和風險排查，基本做到了風險早發現、早暴露、早報告、早處置。同時，強化銀行業金融機構風險防控第一責任人的角色定位，明確股東、董事會、高管層、監事會的風險責任，銀行業風險防控的內生動力明顯增強。

　　夯實“以豐補歉”的風險抵御防線。增強銀行業金融機構的風險抵御和消化吸收能力，是堅守風險底線的重要一環。銀監會對此歷來高度重視，一直對資本數量和質量保持較高要求，鼓勵銀行業金融機構利用發展較好的時期多計提撥備、多核銷不良貸款，建立健全逆周期動態資本和撥備政策框架及實施機制，夯實資本和撥備這兩道風險抵御防線。經過多方共同努力，2012年末，商業銀行資本充足率達到13.3%，資本質量處於國際同業較高水准，2012年共有110家中資銀行進入按核心資本排名的全球1000家大銀行之列﹔撥備覆蓋率達到295.5%，風險抵御能力大幅度提高。

　　體制機制改革：深化改革，擴大開放

　　不斷深化體制機制改革和對外開放，是銀行業穩健發展的不竭動力，是加快發展方式轉變的主要著力點，是釋放和發展銀行業金融機構生產力的重要切入點。銀監會一成立，就堅持以深化大型商業銀行和農村金融機構改革為抓手，帶動整個銀行業改革全面推進。經過十年努力，我國銀行業改革創新取得重要突破，已經初步構建了功能健全、服務高效、競爭有序、安全穩健的現代銀行業體系，銀行業綜合實力、抗風險能力、對實體經濟金融需求的響應能力、國際競爭能力均顯著增強。

　　銀行業體制改革取得重要突破。大型商業銀行沿著“財務重組—股份制改造—資本市場上市”的改革路線圖，在國家財政支持和各方密切配合下，實現了從資不抵債到資本充足、從“技術性破產”到經營良好的歷史性轉變。農村信用社按照明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責的總體要求，推進以產權制度改革為核心、以理順管理體制為重點的全面改革，扭轉了資不抵債、長期虧損的局面，逐步邁向良性發展軌道，支農主力軍作用明顯增強。中小銀行按照特色化發展、差異化競爭的總體戰略，逐步明晰服務“三農”、服務小微企業、服務社區的功能定位，深入推進發展戰略、經營模式和業務重點轉型，核心競爭力、品牌知名度和市場影響力大為提升。政策性銀行和郵政儲蓄銀行改革穩步推進，資產管理公司啟動商業化轉型，非銀行金融機構功能作用得到有效發揮，村鎮銀行等新型農村金融機構有序設立，銀行業科學發展的理念、戰略方向、目標不斷深化、完善。

　　銀行業機制改革取得重大進展。十年來，銀監會大力推進完善以良好公司治理為核心的現代治理機制，構造以流程銀行、扁平化管理為核心的業務運營機制，健全以資本約束和風險管理為核心的內控機制，重塑與風險調整后收益挂鉤、兼顧短期與長期激勵、注重效益與風險平衡的績效薪酬考評機制，推動我國銀行業在健全決策科學、制衡合理、分工明晰、協作高效的現代銀行管理機制方面，取得了實質性突破，經營管理的專業化、精細化、科學化水平顯著跳升。2012年，我國銀行業成本收入比為33%，明顯低於國際平均水平﹔資產回報率（ROA）從2003年的0.1%上升至1.2%，資本回報率（ROE）從3%上升至19%。

　　銀行業對外開放水平顯著提高。十年來，銀監會按照“以我為主、循序漸進、安全可控、合作競爭、互利共贏”的原則，指導銀行業穩步實施“引進來”“走出去”戰略。引進合格戰略投資者，不僅帶來了資本，而且帶來了先進的制度、技術、經驗和機制，較好地發揮了市場價值發現功能和機制改革助推功能。在華外資銀行本土化經營進一步深化，東中西部均衡布局、一二三線城市合理延伸的金融服務網絡已具雛形，成為了我國銀行業的重要組成部分，其國際化經營模式、差異化市場定位等經驗和實踐，為中資銀行轉變經營理念、改進管理方式提供了有益參考。同時，我國銀行業加快了“走出去”步伐，中資銀行境外機構網點已達1500多個，覆蓋40多個國家和地區﹔中資銀行境外總資產已達近萬億美元，利用境內外兩個市場、兩種資源的能力不斷增強，為所在地經濟社會發展、居民生產生活和海外中國企業提供優質金融服務的水平不斷提升，國際競爭力和影響力逐步提高。

　　推進監管革新：構建模式，監管有效性大幅提高

　　銀監會自成立以來，始終保持國際眼光和前瞻視野，積極借鑒國際先進理念和良好實踐，同時緊密結合我國國情及銀行業發展實際，探索構建符合中國實際的銀行業監管模式，推動我國銀行業監管水平不斷提高。

　　不斷完善符合實際的銀行業監管目標。銀監會的法定監管目標是,“促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭能力”。為推進這一目標穩步實現，銀監會成立伊始，就針對單體機構提出“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的監管理念。針對我國銀行業信貸資產佔主要地位的客觀實際，及時確立“准確分類-提足撥備-做實利潤-資本充足”的持續監管思路。隨著銀行業改革發展和監管實踐的深入推進，我們越來越深刻地認識到，要把金融消費者保護作為銀行業監管的重要目標。把防范金融風險、維護銀行業穩健運行，作為保護存款人和金融消費者合法權益的根本保証﹔把提高金融服務水平、增加金融服務的便利性，作為滿足社會需求的努力方向﹔把規范經營、合理定價、公平競爭和履行社會責任作為提高銀行信譽的重要途徑。

　　努力構建嚴密科學的審慎監管體系。十年來，銀監會積極構建宏觀審慎和微觀審慎相結合的監管框架，針對經濟周期的不同階段動態調整監管標准要求，提高逆周期審慎監管能力，防止銀行業經營發展親周期波動加劇風險積累、沖擊實體經濟。探索建設原則監管與規則監管、審慎監管與行為監管統籌兼顧，全面覆蓋信用風險、市場風險、操作風險等傳統風險和信息科技風險、表內外業務關聯風險、交叉傳染風險等新型風險的監管法規體系，先后發布實施600多份監管規章、規范性文件，清理、廢止80多份，監管法規制度的完備性、針對性和實用性不斷提高。著力打造機構監管為主、功能監管為輔的組織體系，監管資源配置效率持續提升，監管專業性大為增強。豐富和完善審慎監管工具箱，銀監會在實踐中自主形成了不良資產率、流動性、風險集中度、撥備覆蓋率等簡單有效的審慎監管工具﹔同時，充分借鑒國際監管改革最新成果，穩步推進資本、杠杆率、撥備等一系列新監管標准的中國化，監管效能大幅提高。

　　持續優化務實有效的監管手段方法。提高監管有效性，制度是基礎，執行力是保障。這些年來，銀監會嚴格依法合規監管，堅持同質同類原則，監管標准執行的公平性和一致性得到增強。堅持“高風險、高頻率、高強度，低風險、低頻率、低強度”的差異化監管方法，監管的針對性不斷改善。堅持市場准入、非現場監管與現場檢查有機結合、緊密聯動，監管的前瞻性、持續性和有效性實現躍升。堅持運用現代信息科技提高監管效能，先后自主開發和推廣運用非現場監管指標監測系統、大額風險預警系統、現場檢查分析系統等，監管時效性實現飛躍。深度參與國際監管改革，成為金融穩定理事會（FSB）和巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）正式成員。與51個國家和地區簽署諒解備忘錄或合作協議，跨境監管合作明顯加強。

　　打造素質過硬的監管隊伍。人是監管工作中最積極、最關鍵的因素。銀監會自成立起，就特別注重加強干部隊伍的黨性黨紀、職業操守和業務技能的教育培訓，培養大局意識、責任意識、憂患意識，提高監管能力，改進監管工作作風。堅持德才兼備、以德為先的用人原則，夯實各級領導班子建設，強化監管隊伍的思想建設、組織建設、作風建設和廉政建設，造就了一支素質高、紀律嚴、業務精的干部人才隊伍。

　　回顧歷程，信心堅定﹔展望未來，任重道遠。站在新的歷史起點上，我們將認真貫徹落實黨的十八大精神和黨中央、國務院的戰略部署，不斷深化銀行業改革,促進銀行業穩定健康發展,深刻認識銀行業監管的社會責任和歷史使命，運用“底線思維”和“兩點論”方法，化壓力為動力，化挑戰為機遇，推動我國銀行業核心競爭力再上新台階、服務實體經濟再創新成就，為全面建成小康社會作出新的更大貢獻。中國銀行業監督管理委員會主席　尚福林