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分享到QQ空間1、實行“扁平化”改革，減少財政層級
“十二五”時期公共財政體制改革要著力創新財政體制，積極探索和推進財政扁平化改革，增強分稅制財稅體制的穩定性和內在協調性，特別是使之在省以下能夠得到實質性的貫徹。基本導向是按照三級的基本架構和“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，力求實現省以下財政層級的減少即扁平化，塑造上下貫通、可有序運行的與市場經濟相契合的分稅分級財政體制。根據國家管理和經濟社會發展的需要，同時考慮到簡化政府級次難度較大，宜著眼於精簡效能和減輕負擔的要求，在一段時期還不得不保留五級政府架構的基礎上，首先減少財政層次，通過推行省直管縣、鄉財縣管與鄉鎮綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構。財政部門已有工作要求上的時間概念：在2012年，“省直管縣”要在除民族地區之外的各地全覆蓋。財政層級“扁平化”，也可望進而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本，並促使各級政府在事權合理化、清晰化方面取得實質性進展，構建與事權相匹配的分級財稅體制，提高行政體系運行的績效水平。
2、進一步理清政府事權和職責，由粗到細形成三級支出責任明細單
在形成中央、省、市縣三級財政架構的基礎上，應按照法律規定、受益范圍、成本效率等原則，進一步理清政府事權和職責，盡可能由粗到細形成中央、省、市縣三級支出責任明細單，並逐步將其法規化。“十二五”時期，進一步理清各級政府事權和支出責任，重點是應解決以下幾個方面的問題。
首先，應在中央政府有限介入為數不多的大型、長周期、跨地區重點建設項目的同時，原則上使地方政府從一般競爭性生產建設項目的投資領域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務的領域內，從而理清多年來中央、地方在投資權上的糾葛，進而由粗到細形成各級政府間的事權分工明細單並逐步將其法規化。
其次，要對現階段各級政府事權劃分標准進行統一。在公共財政框架下，應基本按照公共產品的屬性來劃分各級政府的事權。全國性公共物品如國防等一般屬於中央政府的事務，地方性公共物品屬於地方各級政府的事務，某些跨區域的公共產品應由中央和地方政府共同承擔責任。
第三，對各級政府在基本公共服務領域交叉或重疊的事權爭取盡可能進行明確的細分和形成共擔方案。為保持公共服務的質量和穩定、高效提供，需要根據公共產品與服務的層次性對各級政府的職責盡可能細分，即使那些不能直接明確、需要不同層級政府共擔的領域，也要盡量細化以便明確共同分擔與負責的方案。盡量減少交叉和重疊，有利於提高服務效率和質量。尤其需要在義務教育、公共衛生、社會保障、基礎設施建設等基本公共服務領域，盡快明確從中央到地方各級政府的支出責任和管理權限。
第四，以法律或法規形式明確規范各級政府事權。近期可以考慮以國務院行政法規形式對各級政府的職責進行具體而詳細的劃分，長遠來看，則有必要制定專門的法律或對憲法的條款加以必要的規定，以明確界定各級政府的事權和職能分工。
3、構建財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財稅體制
構建財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財稅體制，是“十二五”時期公共財政體制改革的關鍵，是推進基本公共服務均等化的體制保障，也是完善社會主義市場經濟體制的題中應有之義和重大事項。改革的主要內容包括：合理調整政府間財政收入劃分﹔以房地產稅、資源稅等充實地方稅體系﹔完善縱向財政轉移支付制度和改進橫向轉移支付制度﹔完善稅源總分制度。
從總體上看，應努力使稅基劃分合理化，酌情減少共享稅，將容易造成稅源轉移和跨地區間分配不公，有利於收入分配調節、推動經濟發展方式轉變、促進資源永續利用以及統一市場形成的稅種，確定為中央固定收入。具體而言，中央政府為履行宏觀調控職能，應當掌握有利於維護統一市場、流動性強、不宜分隔、具有收入再分配和宏觀經濟“穩定器”功能的稅種如個人所得稅，有利於貫徹產業政策的稅種如消費稅，以及與國家主權相關聯的稅種如關稅。地方政府為履行提供區域性公共產品和優化轄區投資環境的職能，應當掌握流動性弱、具有信息優勢和征管優勢、能與履行職能形成良性循環的稅種如不動產稅等。
在逐步完善稅制過程中，應充實地方稅體系，適當壯大地方稅收收入，提高地方公共服務的保障能力。地方稅主體稅種稅基應較廣、收入穩定、規模較大、具有非流動性且稅負不能轉嫁，使本地的稅負落實到本地居民身上，把地方公共物品的成本和效應較好地聯系起來。
加快發展健全規范的中央、省兩級自上而下的財政轉移支付制度以及必要的“對口支援”等橫向轉移支付，發揮其作為有效的財政均衡制度的功能。“十二五”時期，完善政府間轉移支付制度應突出三項內容：一是繼續擴大一般性轉移支付資金規模，對一些名不副實的專項資金進行撤並。二是清理整合專項轉移支付項目，盡可能減少項目支出的交叉、重復，嚴格控制新設項目，必須設定的項目要做到資金安排和制度建設同步進行。同時，進一步完善“三獎一補”政策，調動地方克服縣鄉財政困難的潛力，強化基層政府服務“三農”的能力。三是完善現行的因素法轉移支付，盡量採用客觀的量化公式和能夠反映各地客觀實際的統計指標，針對各地區不同的主體功能，把對於農業區域、生態區域的轉移支付支持，進一步制度化、規范化。
加快研究建立生態補償的橫向轉移支付制度。可以考慮結合主體功能區建設，建立基於生態補償的橫向轉移支付制度。即在經濟和生態關系密切的同級政府間建立區際生態轉移支付基金，通過轄區政府之間的相互協作，實現生態成本在區域間的有效交換與分擔。
完善企業所得稅稅源總分制度，破除制度壁壘。實行法人所得稅制度是新的企業所得稅法的重要內容，為了有效解決法人所得稅制度下稅源跨省市轉移問題，財政部等部門制定了《跨省市總分機構企業所得稅分配及預算管理暫行辦法》(財預[2008]10號)等文件，規定跨區企業的總分機構當期應納稅額，地方分享部分分成三塊：25%由總機構所在地分享，50%由各分支機構所在地分享，25%按一定比例在各地間進行分配。跨省市企業總分機構實行“統一計算、分級管理、就地預繳、匯總清算、財政調庫”的納稅方式，該方式在一定程度上促進了地區間稅收公平，但造成了總機構與分支機構主管稅務機關的不一致，進而引發跨區總分機構的企業所得稅歸屬和征管權之爭。今后應當從平衡兩套征管系統和地區之間利益博弈角度進一步改革稅源總分制度，將收入任務、管理事項等相關責權利進行合理配置，調動分支機構主管稅務機關的管理積極性並追求更為合理的利益均衡。
4、強化政府公共服務職能，推進主體功能區建設和基本公共服務均等化體系化
滿足社會公共需要，提供公共產品，推進基本公共服務均等化，是公共財政最基本的定位，也是我國政府職能轉變的方向。具體而言，一方面，要逐步建立公共服務標准體系與均等化標准。對各項公共服務所應達到的水平建立量化標准，充分考慮各地自然、地理、人文等因素所導致的成本差異，並形成依據社會經濟發展情況自動調整的機制，既作為地方政府施政的導向，又作為對地方政府施政效果考評的依據，還可用作進行均衡撥款的重要參照系。在此基礎上，研究制定推進基本公共服務均等化的明確目標與具體時間表。另一方面，要圍繞主體功能區建設，以實現基本公共服務均等化為目標，完善中央和省以下財政轉移支付制度，優化財力在國土空間和功能區之間的分配，保証所有地區的財力都能支持基本公共服務的提供。重點增加對限制開發和禁止開發區域用於公共服務和生態環境補償的財政轉移支付。增強生態保護區域政府公共服務保障能力，鼓勵禁止和限制開發地區加強生態建設和環境保護，實現與資源環境相協調的適度發展，保障生態環境可持續發展。
5、構建有利於發展方式轉變和走創新型國家道路的財稅體制
在中國解決經濟增長方式轉變問題，必須走建設創新型國家之路，充分發揮科技“第一生產力”的能動作用，使科技發展成為經濟社會發展的有力支撐。建設創新型國家，核心就是把增強自主創新能力作為發展科學技術的戰略基點，走出中國特色自主創新道路，把增強自主創新能力作為調整產業結構、轉變增長方式的中心環節，建設資源節約型、環境友好型社會。公共財政應從以下幾方面支持和鼓勵創新型國家建設和企業自主創新能力建設。首先，財政支出方面，一是應為構建以企業為主體的自主創新體系提供必要的貼息、信用擔保等支持﹔業已成立並運行了數年的國家中小企業創新基金，需要擴大規模，改進管理，更多運用乘數效應較大的貼息方式，以及規范的參股方式。二是為建設科技實驗室、中試基地、孵化基地等提供一定的資金保障。三是積極發展產業基金和以政策性扶持為導向的風險創業基金的母基金。其次，積極改進和健全知識產權的保護制度，並通過實施政府支持性採購政策(包括首購政策)，扶持自主知識產權的市場化應用和創新型企業發展。最后，在稅收方面，要制定、改進和完善激勵企業加大研發投入的一系列稅收政策。稅收優惠政策的著力點應適度前移，力求針對企業或科研單位實際科研項目投入予以鼓勵。在市場經濟環境中，總體而言，對於事關國計民生、國家安全的核心技術，重大創新項目(重大專項)，以及具有全局性、帶動性的關鍵共性技術，基礎科學和前沿技術等，應作為財政支持發展的重點領域和方向。對於有良好市場前景的技術，如裝備制造、信息產業領域的系統設計技術、控制技術與關鍵總成技術等，應主要依靠市場機制。同時，對關系國家全局和戰略利益、企業難以獨立完成的大型技術裝備項目，和需聯合攻關的重大專項，要給予必要的支持，集中力量取得突破。在具體推動過程中，各級政府財政應根據其財力大小和技術、儲備狀況，選擇一定的領域和方向，有重點、有目標、分步驟地量力而行，積極發展財政貼息、信用擔保等“四兩撥千斤”式的政策性融資機制，與開發性金融、商業性金融資金等風險共擔形成合力，充分借助市場機制配置資源的基礎作用和高效管理機制。
另外，構建有利於發展方式轉變的公共財政制度基礎，需要完善促進環境保護和資源合理利用的稅收制度，健全懲罰和激勵機制。改革和完善探礦權和採礦權(礦業權)的價、稅、費制度。要以礦產資源有償使用為方向，盡快全面實行礦業權有償取得制度，完善礦業權價格形成機制。同時應將礦產資源稅和礦產資源補償費兩者之中性質相同的租金收入合並，租稅分離，重新組合，各歸其位。擴大資源稅的征收范圍，將沒有納入現行征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等納入征稅范圍，同時將現有的某些資源性收費並入資源稅。“十二五”期間，也很有必要研究開征新的環保稅、探索該體系內的碳稅等。另一方面，相應降低流轉稅和企業所得稅的稅率，逐步減少流轉稅和企業所得稅稅收，削弱地方低水平擴張的經濟動因。為適應加快發展方式轉變和擴大第三產業比重、升級換代的需要，應研究推出以增值稅替代現行營業稅的改革方案，減輕服務領域“重復征收”造成的稅負，以利第三產業更好發展。
6、改進和優化收入分配、公共政策與公共管理，創新機制和提升績效
降低直接稅比重(如增值稅擴圍)和促進壟斷行業深化改革的舉措有助於分配格局的改進，直接稅方面財產稅制度框架的建立(從房產稅改革切入)，個人所得稅降低端稅負適當、調升高端綜合稅負的改革等，都有助於強化、優化再分配調節。此外，對於社會保障體系建設與運作的支持，以及對於社會成員中的低收入階層、困難群體的多種形式的轉移支付和補貼救助，是財政支出方面的重大事項，也將直接服務於中國收入分配的改進。
應當指出，當前我國尚未建立一套法制健全、權力制衡、程序嚴密、民眾廣泛參與的公共選擇機制，因此如何積極運用和擴展已有的民主機制和權利制衡機制，探索在預算編制、審批、執行的各個環節更多引入和形成規范的公共選擇力量，應當是“十二五”時期公共財政建設的重要內容。
(來源:中國証券報)
