公共財政建設應突出改革管理服務三大導向

　　如何正確把握公共財政領域的制度建設與深化改革，是“十二五”時期我國財政體系服務於經濟社會發展全局需首先研討和廓清的基本問題。本文對公共財政的制度建設作出概括的梳理，在回顧和現狀考察的基礎上，提出關於“十二五”時期的財政制度建設、改革創新目標、框架和要點的建議。

　　我國公共財政制度建設現狀和主要問題

　　1、我國公共財政制度建設現狀

　　“公共財政”的概念是在經濟、社會轉軌中就財政轉型而提出的。經過十余年的探索，“公共財政”導向於1998年被明確提出。其后，關於建立公共財政框架的要求，寫入了中共中央全會的文件和國家發展計劃文件。

　　自1998年提出建立公共財政框架，在中國的財政體系內，積極推進了一系列改革措施，以求實施公共財政所要求的制度創新和管理創新、技術創新。其主要內容有：

　　第一，實行部門預算（綜合預算）改革。部門預算的核心要求是各部門在編報預算時，要把其所掌握的所有政府性財力，包括預算內資金和預算外資金，一覽無遺地全部編入，實現和保証預算的完整性。1999年開始著手這一改革，數年間與社會主義市場經濟體制相適應的部門預算框架已基本構成。改革還向縱深拓展，推進了項目預算滾動管理等。部門預算改革使政府預算編制逐步向完整、透明、規范、公平、高效的方向發展，明顯改變了我國預算編制方法陳舊，透明度不高，約束力較差的狀況，為建設公共財政提供了最首要、最基礎的制度保障。

　　第二，實行單一賬戶的國庫集中收付改革，建立了有利於對財政資金實行全程監督、追求高效運作的國庫集中收付制度。2001年8月從中央部門開始實施這一改革，到2008年已全面推行，在所有中央部門及所屬1萬多個基層預算單位實施。中央級一般預算資金、政府性基金及國有資本經營預算資金全部實行國庫集中支付，並將改革逐步擴大到部分中央補助地方專項轉移支付資金。絕大多數中央預算部門在本級推行了公務卡改革試點，進一步規范和減少現金支出。地方層面的這項改革也取得長足進展。

　　第三，推行“收支兩條線”改革。近年“收支兩條線”改革的基本內容，是行使公權單位的各項收費和罰沒收入等，不再與本單位支出、福利待遇挂鉤，而是進入財政專戶和歸為預算統籌，執收單位的支出另由預算規范地作出安排。在這一改革中，規范收費基金管理，清理到期政府性基金項目，還在治理教育亂收費、減輕農民負擔等方面取得進展。總體上，要將行政事業性收費、政府性基金、國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入等政府非稅收入都納入“收支兩條線”管理范圍。

　　第四，推行以招投標集中採購為代表形式的政府採購制度改革。我國1999年開始在中央單位部門預算中增加了政府集中採購內容，現已在各級國家機關、事業單位和團體組織中，全面推行政府採購制度改革，並在《2005年中央單位政府集中採購目錄及標准》中明確了部分政府集中採購項目的適用范圍，擴大了部門集中採購項目，增強了可操作性。現行的對政府大宗採購事項採取公開招投標的方式使政府採購行為得到了與市場機制兼容的約束和優化，提高了資金的使用效率，明顯地抑止了腐敗行為，提高了調控水平。全國政府採購規模從2000年的328億元，增加到2008年的5990.9億元和2010年的約8000億元，資金節約率達11%左右。

　　第五，積極推進財政轉移支付制度改革。我國財政轉移支付制度在1994年“分稅制”改革后實現了重大的進步，並在其后建設公共財政框架的過程中進一步改進完善。近年來，我國財政轉移支付體系不斷完善，尤其是財力性轉移支付的確立和完善，改變了分稅制財政管理體制改革前中央財政與地方財政“一對一”談判、“討價還價”的財政管理體制模式，增強了財政管理體制的系統性、合理性，減少了地方補助數額確定過程中的隨意性。轉移支付規模不斷擴大，支持了中西部經濟欠發達地區行政運轉和社會事業發展，促進了地區間基本公共服務均等化。同時，以專項轉移支付重點支持經濟社會發展的薄弱環節，新增的專項轉移支付資金主要用於支農、教科文衛、社會保障等事關民生領域的支出，體現了公共財政的要求。

　　第六，實施與國際通行標准接軌的政府收支分類改革。2007年1月1日我國實施的政府收支分類改革，使預算收支的分類和科目體系與國際通行標准接軌，也是公共財政體系框架的一項基礎建設，其內容包括對政府收入進行統一分類、建立新的政府支出功能分類體系和新型支出經濟分類體系等。財政部門將按照新的政府收支科目編制預算。2007年11月，財政部和中國人民銀行結合國有資本經營預算改革對2008年政府收支分類科目進行了調整。此后，根據改革需要，不斷對政府收支分類科目進行修訂。下一步，將繼續深化政府收支分類改革，建立統一規范、各級財政共同執行的政府收支科目體系。

　　第七，研討和探索財政績效評估制度方法和績效預算的逐步構建。注重績效是預算改革深化的必然要求，意在切實提高政府管理效能和財政資金有效性。近年財政部門積極研究制定規范的績效評價管理辦法，力求明確績效評價的范圍、對象和內容，爭取初步建立績效評估體系，逐步將績效預算的理念和方法引入到我國的財政支出管理中。目前中央財政和不少地方都已經選擇若干項目開始進行預算績效評價的試點，在總結各部門預算績效評價工作經驗的基礎上，將適當擴大試點范圍，嘗試將績效評價的結果與部門預算編制相結合，改變以往預算資金安排中“重分配，輕管理”的現象。

　　第八，積極實施“金財工程（政府財政管理信息系統）”，旨在建立一個全面反映政府財力，支撐公共財政科學決策的財政管理和財政監督的信息平台，以實現從中央到地方的部門預算編審系統的修改完善、技術支持和應用服務。

　　2、公共財政轉型和建設中面臨的主要困難與問題

　　首先，政府職能轉變的困難。財政是“以政控財，以財行政”的分配系統，即為政府實現其職能服務的理財系統。財政職能的定位與調整從根本上說取決於政府職能的定位與調整。黨的十六大將社會主義市場經濟條件下我國的政府職能定位為“經濟調節，市場監管，社會管理和公共服務”，這也是財政逐步向公共財政轉型的一項基本依據。建設服務型政府，需要實施政府自身職能和機構的演變，而且涉及包括政府功能與市場功能的界定、政府的行政運行機制、政府行為的規范乃至行政權力的約束與監督等復雜的方面，其中深層次矛盾的解決需要得到經濟體制改革之外的行政體制、政治體制改革的配套，無法一蹴而就，但政府職能轉變的遲滯，直接影響到公共財政體制的建設。

　　其次，財力的約束。提出建立公共財政框架以來，雖然隨著經濟快速增長，我國財政收入保持了持續快速增長，但是在支付各項改革成本、實現統籌城鄉經濟社會協調發展、加大民生導向的基本公共服務支出、解決“三農”問題等方面，仍感到所需要的強大財力支撐與實際情況間存在明顯距離。社會公眾隨經濟社會發展進入“中等收入”階段，對於政府公共服務與社會福利的更多期待，明顯高於可用財政資金的增長。在近年中國財政收入/GDP比重實現恢復性增長的情況下，財政分配面臨“政府減稅”和“政府增支”雙重壓力。特別是公共服務具有較強剛性，一旦設立就需要持續提供，需要政府有足夠財力保障長期供給。如何在有限財力下，充分發揮公共財政職能，優化支出結構，降低行政成本，重點保障基本民生支出，提高財政資金使用效益，是公共財政體制建設所面臨的挑戰和亟需解決的現實問題。

　　最后，政策優化、績效提升所需的有效體制、機制支撐不足。當前我國尚未全面建立一套法制健全、權力制衡、程序嚴密、民眾廣泛參與的規范的公共選擇機制，在公共政策的制定上還缺乏有效的體制機制支撐。

　　“十二五”時期公共財政制度建設的目標、原則與框架

　　我國“十二五”規劃的對應時期是從2011年到2015年，仍然處於重要戰略機遇期。公共財政建設和體制改革應與各方面的綜合配套改革相呼應而不失時機地向前推進，爭取進入新階段、新境界，從體制機制上和財力分配上促進社會和諧，保障民眾更多分享改革發展的成果。

　　1、公共財政制度建設的目標導向

　　“十二五”時期公共財政建設要以深化改革、強化管理服務於總體經濟社會轉型和經濟社會發展戰略目標的調整，進一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，推動節能環保，提高國家發展質量和促進社會和諧。公共財政建設的目標應突出改革、管理與服務三大導向。

　　第一，改進、完善以“分稅制”為基礎的分級財政體制。作為與市場經濟發展相適應的公共財政的體制安排，1994年以來的分稅制財政體制改革適應了我國改革開放的需要，在規范政府間財政分配關系、營造企業公平競爭平台、提高中央政府的宏觀調控能力和改進地方政府行為模式等方面發揮了重要作用。但現行分稅制在運行中的局限與弊端也日益明顯，必須加快深化改革，特別是省以下財政體制的改革。必須考慮堅持和維護1994年改革的基本制度成果，積極穩妥地以減少財政層級的扁平化改革為前提。在省以下實質性地推進和貫徹分稅制，打造與市場經濟所必然要求的統一市場相匹配、與各級政府事權能夠良好呼應的“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算”的制度安排，並加快健全完善中央、省兩級自上而下的規范的轉移支付制度體系。

　　第二，大力推行預算管理的科學化、法治化、民主化、精細化。必須依托於法治化框架來逐步建立現代意義的預算制度和相關管理制度。現代意義的公開、完整、透明的財政預算，從其編制、審議、批准到執行，需要有一整套體現合理有效的權力制衡、民意表達、規范嚴密的決策及監督機制的制度安排。通過公共財政建設實現公共資金使用的決策和管理運行的民主化和法治化，正是發展規范的公共選擇機制的一個基本路徑。

　　第三，積極推進基本公共服務的均等化。基本公共服務均等化的內容，涉及義務教育、公共衛生和基本醫療、基本養老、基本住房等社會保障、就業再就業服務、公共基礎設施和公用事業條件等，是建立市場經濟的社會安全網、保障全體社會成員基本生存權和發展權所必須提供的公共服務。

　　2、公共財政制度建設與深化改革的要點

　　在中國建設和發展公共財政，必然是一個由粗到細的動態過程，基於對其基本特征和目標導向的認識，“十二五”時期在繼續構建和發展公共財政框架的過程中，應該抓住如下基本要點：

　　第一，按照公共財政發展的要求，在政府和財政的基本職能中，繼續收縮生產建設職能。從長期目標看，地方政府和財政應該逐步退出一般競爭性的投資領域，而中央政府可有限介入競爭性領域，即一些長周期、跨地區、特大型的對於生產力布局優化、產業結構升級和長遠發展有戰略性意義的重大項目。如果中央政府有限參與，地方政府退出一般競爭性領域以后，財政事權在最重要、最棘手的“投資權”上的糾葛就可以基本理清。在此基礎上，可由粗到細逐步形成中央和地方各級較詳盡的事權明細單，分清哪些事權由哪級政府獨立承擔，哪些事權由哪幾級政府共同承擔以及如何共同承擔，進而可尋求使公共財政中的財權配置與事權配置較好地呼應、各級財力能夠與事權相匹配的制度安排。

　　第二，合理掌握財政分配的順序和輕重緩急。財政分配所面臨的需要與可能之間的矛盾是永恆的，任何情況下，包括財力充足時，仍需處理輕重緩急、排序、優先保証、“有保有壓”等具體問題。在公共財政的框架下合理掌握財政分配順序，首先應是保証國家機器在效能前提下的正常運轉（在轉軌過程中要結合精簡機構等基本問題逐步解決效能問題），其后排在前面的應是滿足公共需要即公共產品和服務的提供，如生態環境保護、國土整治、反周期調控、社會保障體系等（純粹公共產品的提供又應排在准公共產品之前，因為其需要完全依靠政府財力）。公共產品和服務提供到位了，社會的投資條件、生存環境的水准就能提高，會反過來促使微觀市場主體的活力不斷增強，以及經濟發展的可持續與社會生活的和諧。然后，才是政策傾斜方面和重點建設方面的事項。

　　第三，逐步形成規范的公共選擇機制和體制。財力分配和政策安排如何把握輕重緩急，作出合理決策，不能隻由少數政府官員決定，必須越來越多地依靠法治化的程序、規范的公共選擇機制來形成決策方案，提高決策水平，體現法治化、民主化、科學化。這些機制的具體化又必須依托於一個能夠與社會主義市場經濟通盤模式相契合的體制框架之上，而這個體制隻能是以分稅制為基礎的分級財政體制。

　　第四，政府各個部門特別是財政部門、稅收部門，要形成理財系統為公眾服務的意識和制度規范。制度規范和為公眾服務的意識綜合在一起，會使公共權力所應追求的目標被扭曲的可能性越來越少。

　　第五，轉變和創新理財方式，在體現產業政策、加強國有資產管理等這些公共財政回避不了的事項處理上，要尋求一系列新方式。比如政策傾斜，要努力發展“四兩撥千斤”的政策工具（如稅式支出、貼息、信用擔保等）以及合理運用政府特許權拉動、引致民間資金的BOT、TOT和參股等方式。另外，要對實行政策傾斜的項目形成嚴格的專家可行性論証、集體決策制度和有效的多重審計監督體系，把政策傾斜中通過“設租尋租”以徇私的可能性壓到最低限度。

　　第六，要形成一個以公共收支預算、國有經營性資本預算、社會保障預算、政府基金預算等復式預算形式（或稱為一個預算體系）來協調、配套的公共財政管理體系。即必須以一個系統工程的形式使一般的公共收支經營性的國有資產（資本）、社會保障收支、政府基金收支等能夠相對獨立地各行其道，在預算上作出相對獨立的反映和管理，同時在公共財政框架下，通過預算體系內部的協調配套相互銜接，統籌協調，以制度形式來實現管理的科學化、精細化，追求和貫徹公共財政的社會公共目標。

　　對“十二五”時期公共財政制度建設和改革創新的建議

　　1、實行“扁平化”改革，減少財政層級

　　“十二五”時期公共財政體制改革要著力創新財政體制，積極探索和推進財政扁平化改革，增強分稅制財稅體制的穩定性和內在協調性，特別是使之在省以下能夠得到實質性的貫徹。基本導向是按照三級的基本架構和“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，力求實現省以下財政層級的減少即扁平化，塑造上下貫通、可有序運行的與市場經濟相契合的分稅分級財政體制。根據國家管理和經濟社會發展的需要，同時考慮到簡化政府級次難度較大，宜著眼於精簡效能和減輕負擔的要求，在一段時期還不得不保留五級政府架構的基礎上，首先減少財政層次，通過推行省直管縣、鄉財縣管與鄉鎮綜合改革等改革措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構。財政部門已有工作要求上的時間概念：在2012年，“省直管縣”要在除民族地區之外的各地全覆蓋。財政層級“扁平化”，也可望進而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本，並促使各級政府在事權合理化、清晰化方面取得實質性進展，構建與事權相匹配的分級財稅體制，提高行政體系運行的績效水平。

　　2、進一步理清政府事權和職責，由粗到細形成三級支出責任明細單

　　在形成中央、省、市縣三級財政架構的基礎上，應按照法律規定、受益范圍、成本效率等原則，進一步理清政府事權和職責，盡可能由粗到細形成中央、省、市縣三級支出責任明細單，並逐步將其法規化。“十二五”時期，進一步理清各級政府事權和支出責任，重點是應解決以下幾個方面的問題。

　　首先，應在中央政府有限介入為數不多的大型、長周期、跨地區重點建設項目的同時，原則上使地方政府從一般競爭性生產建設項目的投資領域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務的領域內，從而理清多年來中央、地方在投資權上的糾葛，進而由粗到細形成各級政府間的事權分工明細單並逐步將其法規化。

　　其次，要對現階段各級政府事權劃分標准進行統一。在公共財政框架下，應基本按照公共產品的屬性來劃分各級政府的事權。全國性公共物品如國防等一般屬於中央政府的事務，地方性公共物品屬於地方各級政府的事務，某些跨區域的公共產品應由中央和地方政府共同承擔責任。

　　第三，對各級政府在基本公共服務領域交叉或重疊的事權爭取盡可能進行明確的細分和形成共擔方案。為保持公共服務的質量和穩定、高效提供，需要根據公共產品與服務的層次性對各級政府的職責盡可能細分，即使那些不能直接明確、需要不同層級政府共擔的領域，也要盡量細化以便明確共同分擔與負責的方案。盡量減少交叉和重疊，有利於提高服務效率和質量。尤其需要在義務教育、公共衛生、社會保障、基礎設施建設等基本公共服務領域，盡快明確從中央到地方各級政府的支出責任和管理權限。

　　第四，以法律或法規形式明確規范各級政府事權。近期可以考慮以國務院行政法規形式對各級政府的職責進行具體而詳細的劃分，長遠來看，則有必要制定專門的法律或對憲法的條款加以必要的規定，以明確界定各級政府的事權和職能分工。

　　3、構建財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財稅體制

　　構建財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財稅體制，是“十二五”時期公共財政體制改革的關鍵，是推進基本公共服務均等化的體制保障，也是完善社會主義市場經濟體制的題中應有之義和重大事項。改革的主要內容包括：合理調整政府間財政收入劃分﹔以房地產稅、資源稅等充實地方稅體系﹔完善縱向財政轉移支付制度和改進橫向轉移支付制度﹔完善稅源總分制度。

　　從總體上看，應努力使稅基劃分合理化，酌情減少共享稅，將容易造成稅源轉移和跨地區間分配不公，有利於收入分配調節、推動經濟發展方式轉變、促進資源永續利用以及統一市場形成的稅種，確定為中央固定收入。具體而言，中央政府為履行宏觀調控職能，應當掌握有利於維護統一市場、流動性強、不宜分隔、具有收入再分配和宏觀經濟“穩定器”功能的稅種如個人所得稅，有利於貫徹產業政策的稅種如消費稅，以及與國家主權相關聯的稅種如關稅。地方政府為履行提供區域性公共產品和優化轄區投資環境的職能，應當掌握流動性弱、具有信息優勢和征管優勢、能與履行職能形成良性循環的稅種如不動產稅等。

　　在逐步完善稅制過程中，應充實地方稅體系，適當壯大地方稅收收入，提高地方公共服務的保障能力。地方稅主體稅種稅基應較廣、收入穩定、規模較大、具有非流動性且稅負不能轉嫁，使本地的稅負落實到本地居民身上，把地方公共物品的成本和效應較好地聯系起來。

　　加快發展健全規范的中央、省兩級自上而下的財政轉移支付制度以及必要的“對口支援”等橫向轉移支付，發揮其作為有效的財政均衡制度的功能。“十二五”時期，完善政府間轉移支付制度應突出三項內容：一是繼續擴大一般性轉移支付資金規模，對一些名不副實的專項資金進行撤並。二是清理整合專項轉移支付項目，盡可能減少項目支出的交叉、重復，嚴格控制新設項目，必須設定的項目要做到資金安排和制度建設同步進行。同時，進一步完善“三獎一補”政策，調動地方克服縣鄉財政困難的潛力，強化基層政府服務“三農”的能力。三是完善現行的因素法轉移支付，盡量採用客觀的量化公式和能夠反映各地客觀實際的統計指標，針對各地區不同的主體功能，把對於農業區域、生態區域的轉移支付支持，進一步制度化、規范化。

　　加快研究建立生態補償的橫向轉移支付制度。可以考慮結合主體功能區建設，建立基於生態補償的橫向轉移支付制度。即在經濟和生態關系密切的同級政府間建立區際生態轉移支付基金，通過轄區政府之間的相互協作，實現生態成本在區域間的有效交換與分擔。

　　完善企業所得稅稅源總分制度，破除制度壁壘。實行法人所得稅制度是新的企業所得稅法的重要內容，為了有效解決法人所得稅制度下稅源跨省市轉移問題，財政部等部門制定了《跨省市總分機構企業所得稅分配及預算管理暫行辦法》（財預[2008]10號）等文件，規定跨區企業的總分機構當期應納稅額，地方分享部分分成三塊：25%由總機構所在地分享，50%由各分支機構所在地分享，25%按一定比例在各地間進行分配。跨省市企業總分機構實行“統一計算、分級管理、就地預繳、匯總清算、財政調庫”的納稅方式，該方式在一定程度上促進了地區間稅收公平，但造成了總機構與分支機構主管稅務機關的不一致，進而引發跨區總分機構的企業所得稅歸屬和征管權之爭。今后應當從平衡兩套征管系統和地區之間利益博弈角度進一步改革稅源總分制度，將收入任務、管理事項等相關責權利進行合理配置，調動分支機構主管稅務機關的管理積極性並追求更為合理的利益均衡。

　　4、強化政府公共服務職能，推進主體功能區建設和基本公共服務均等化體系化

　　滿足社會公共需要，提供公共產品，推進基本公共服務均等化，是公共財政最基本的定位，也是我國政府職能轉變的方向。具體而言，一方面，要逐步建立公共服務標准體系與均等化標准。對各項公共服務所應達到的水平建立量化標准，充分考慮各地自然、地理、人文等因素所導致的成本差異，並形成依據社會經濟發展情況自動調整的機制，既作為地方政府施政的導向，又作為對地方政府施政效果考評的依據，還可用作進行均衡撥款的重要參照系。在此基礎上，研究制定推進基本公共服務均等化的明確目標與具體時間表。另一方面，要圍繞主體功能區建設，以實現基本公共服務均等化為目標，完善中央和省以下財政轉移支付制度，優化財力在國土空間和功能區之間的分配，保証所有地區的財力都能支持基本公共服務的提供。重點增加對限制開發和禁止開發區域用於公共服務和生態環境補償的財政轉移支付。增強生態保護區域政府公共服務保障能力，鼓勵禁止和限制開發地區加強生態建設和環境保護，實現與資源環境相協調的適度發展，保障生態環境可持續發展。

　　5、構建有利於發展方式轉變和走創新型國家道路的財稅體制

　　在中國解決經濟增長方式轉變問題，必須走建設創新型國家之路，充分發揮科技“第一生產力”的能動作用，使科技發展成為經濟社會發展的有力支撐。建設創新型國家，核心就是把增強自主創新能力作為發展科學技術的戰略基點，走出中國特色自主創新道路，把增強自主創新能力作為調整產業結構、轉變增長方式的中心環節，建設資源節約型、環境友好型社會。公共財政應從以下幾方面支持和鼓勵創新型國家建設和企業自主創新能力建設。首先，財政支出方面，一是應為構建以企業為主體的自主創新體系提供必要的貼息、信用擔保等支持﹔業已成立並運行了數年的國家中小企業創新基金，需要擴大規模，改進管理，更多運用乘數效應較大的貼息方式，以及規范的參股方式。二是為建設科技實驗室、中試基地、孵化基地等提供一定的資金保障。三是積極發展產業基金和以政策性扶持為導向的風險創業基金的母基金。其次，積極改進和健全知識產權的保護制度，並通過實施政府支持性採購政策（包括首購政策），扶持自主知識產權的市場化應用和創新型企業發展。最后，在稅收方面，要制定、改進和完善激勵企業加大研發投入的一系列稅收政策。稅收優惠政策的著力點應適度前移，力求針對企業或科研單位實際科研項目投入予以鼓勵。在市場經濟環境中，總體而言，對於事關國計民生、國家安全的核心技術，重大創新項目（重大專項），以及具有全局性、帶動性的關鍵共性技術，基礎科學和前沿技術等，應作為財政支持發展的重點領域和方向。對於有良好市場前景的技術，如裝備制造、信息產業領域的系統設計技術、控制技術與關鍵總成技術等，應主要依靠市場機制。同時，對關系國家全局和戰略利益、企業難以獨立完成的大型技術裝備項目，和需聯合攻關的重大專項，要給予必要的支持，集中力量取得突破。在具體推動過程中，各級政府財政應根據其財力大小和技術、儲備狀況，選擇一定的領域和方向，有重點、有目標、分步驟地量力而行，積極發展財政貼息、信用擔保等“四兩撥千斤”式的政策性融資機制，與開發性金融、商業性金融資金等風險共擔形成合力，充分借助市場機制配置資源的基礎作用和高效管理機制。

　　另外，構建有利於發展方式轉變的公共財政制度基礎，需要完善促進環境保護和資源合理利用的稅收制度，健全懲罰和激勵機制。改革和完善探礦權和採礦權（礦業權）的價、稅、費制度。要以礦產資源有償使用為方向，盡快全面實行礦業權有償取得制度，完善礦業權價格形成機制。同時應將礦產資源稅和礦產資源補償費兩者之中性質相同的租金收入合並，租稅分離，重新組合，各歸其位。擴大資源稅的征收范圍，將沒有納入現行征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等納入征稅范圍，同時將現有的某些資源性收費並入資源稅。“十二五”期間，也很有必要研究開征新的環保稅、探索該體系內的碳稅等。另一方面，相應降低流轉稅和企業所得稅的稅率，逐步減少流轉稅和企業所得稅稅收，削弱地方低水平擴張的經濟動因。為適應加快發展方式轉變和擴大第三產業比重、升級換代的需要，應研究推出以增值稅替代現行營業稅的改革方案，減輕服務領域“重復征收”造成的稅負，以利第三產業更好發展。

　　6、改進和優化收入分配、公共政策與公共管理，創新機制和提升績效

　　降低直接稅比重（如增值稅擴圍）和促進壟斷行業深化改革的舉措有助於分配格局的改進，直接稅方面財產稅制度框架的建立（從房產稅改革切入），個人所得稅降低端稅負適當、調升高端綜合稅負的改革等，都有助於強化、優化再分配調節。此外，對於社會保障體系建設與運作的支持，以及對於社會成員中的低收入階層、困難群體的多種形式的轉移支付和補貼救助，是財政支出方面的重大事項，也將直接服務於中國收入分配的改進。

　　應當指出，當前我國尚未建立一套法制健全、權力制衡、程序嚴密、民眾廣泛參與的公共選擇機制，因此如何積極運用和擴展已有的民主機制和權利制衡機制，探索在預算編制、審批、執行的各個環節更多引入和形成規范的公共選擇力量，應當是“十二五”時期公共財政建設的重要內容。

(來源:中國証券報)