鄉（鎮）村債務解剖

從2005年到2010年，縣、鄉、村債務在不斷加速增長，預計佔全國GDP的比重在5%∼10%之間，佔全國財政收入的的比重在30%∼50%之間。我國在2011年的GDP達到472000億元，財政收入有103740億元，因此，2011年我國的縣、鄉、村債務總額預計達到23600∼47200億元，鄉（鎮）村債務達到7552∼15104億元，縣級債務7304億元。目前縣鄉2.5萬億的財政收入，按照債務佔收入一半，亦相應有上萬億的縣鄉債務,並以每年100億元的速度遞增。

本文以溫州市靈溪鎮為例，對鄉（鎮）村債務問題的成因、現狀和化解方法進行研究。

因為鄉鎮財務數據收集的困難，2010、2011年債務數據目前無法獲得，本文採用能夠獲得離現在最近的2008年、2009年的債務數據，但這不會影響本文分析的整體觀點。

溫州市靈溪鎮兩級債務現狀

一、鄉（鎮）村債務的基本情況。1.溫州市鄉（鎮）村債務的規模情況。截止到2009年底，溫州全市鄉鎮債務達到159817.64萬元、村級債務達到166475.58萬元，全市鄉村兩級債務總額達到326293.22萬元，平均每個鄉鎮（不包括街道）、行政村（含街道下轄行政村）分別負債609.99萬元、30.87萬元。而且，全市15個省級中心鎮的平均負債水平是全市鄉鎮平均水平的6.91倍，平均每個鎮負債4213.17萬元，累計負債總額達63205.62萬元。

2.靈溪鎮鄉（鎮）村債務現狀。靈溪鎮位於浙閩交界，是浙江省溫州市蒼南縣最南端的一個縣政府所在地。全鎮面積88.5平方公裡，總人口22.6萬人，下轄9個辦事處，112個行政村、24個居民區。靈溪地理條件優越，交通便利，2003年全鎮實現國內生產總值25.67億元，工農業總產值61.92億元，稅收收入25890萬元，綜合經濟實力在溫州市三十強鎮中名列第九，是浙江省社會綜合改革試點鎮。截止到2009年，靈溪鎮鄉鎮債務累積達到11089.2萬元，其中用於本鎮公共事業的的建設的比例高達70.92%。從2000年到2009年，靈溪鎮累計投入40910萬元用於基礎設施建設。維持鄉鎮政府機構的正常運作支出佔到了靈溪鎮債務總額的16.81%，其中，日常管理費用和人員工資支出是鄉鎮機構正常運作所需債務支出主要原因，通常佔到債務支出總額的三分之二。

二、鄉（鎮）村債務的特點。

1.負債金額大。從總體上看, 我國鄉村負債總額增長並沒有呈現出明顯的區域結構性特征，各地普遍呈快速增長態勢。從現在掌握的材料看，在我國31個省級行政單位中，鄉（鎮）村債務總額有的達279億元。鄉（鎮）村債務總額負擔實際上已超過長期建設國債負擔。2006年底，溫州市蒼南縣鄉鎮平均負債722.1萬元，負債最高的龍渡村已達1262萬元﹔全縣除河市鎮河龍村、店子村沒有村級負債外，其余的村均有債務。

2.負債增長速度快。2006 年底鄉鎮債務總額46211.1萬元, 比2002年審計鎖定鄉鎮債務32316萬元增加13895.1萬元，年均增加3473.8萬元。2006年底蒼南縣縣村級債務總額13846萬元，比2002年審計鎖定村級債務7396萬元增加6450萬元，年均增加1612.5萬元。

3.債務跨越年代久遠。調查顯示，九十年代中后期是形成債務的高峰，鄉村大多數債務都是在這一時期形成的。由於跨越時間較長, 許多債務由於各種因素的影響已找不到償債主體，不得不由政府兜底。從約定的還款時間來分析, 償債高峰期來臨。截至2005年底，鄉村兩級債務償還期在一年以下的達到57427萬元，佔債務總額的32.5%﹔償還期在一年以上五年以下的債務為65370萬元，佔債務總額37.5%﹔償還期在五年以上的為53752萬元，佔債務總額30%。由於年代久遠，易清收的都已基本清收, 剩下的多是“硬骨頭”，越往后越難化解。

4.新增債務的來源發生結構性變化。（1）鄉鎮債務主要是應付款、單位借款、上級財政借款以及金融機構貸款構成。其中應付款比例最高，達到31.38%，其主要表現為工程未付款，一般是鄉鎮用於產業基地建設、交通設施建設、學校建設以及城鎮建設而欠下的工程款項。上級財政借款即財政周轉金也是重要組成部分，比例也達到20.68%，主要是鄉鎮為完成上級布置的階段性任務而臨時周轉借用。另外金融機構貸款和單位個人借款也分別佔比23.32%和24.78%，這其中也包含一筆為數不少的利息支出（見表1、圖1）。

（2）村級債務主要是應付款、金融機構貸款以及單位個人的借款。其中應付款的比例高達53.86%，主要是基礎設施建設的工程欠款，另外還表現為一些村引進項目時收取的企業保証金、工程項目押金等。上級財政借款即財政周轉金也是重要組成部分，比例也達到20.68%，主要是鄉鎮為完成上級布置的階段性任務而臨時周轉借用銀行、信用社貸款佔比24.03%，單位個人借款佔比20.45%（見表2、圖1）。調查中發現利息的滾動積累，導致村級債務數額越積越大，債務越壘越高，特別是單位個人借款的利息支出，而單位借款絕大部分表現為村干部、部分富裕村民的家族或私人公司的借款，實質上也屬於私人借款，這一點與鄉鎮債務最為不同，因為鄉鎮債務中的單位借款，相當部分是向本區域內富裕村級組織的借款。

5.村級債務的區域差異化明顯。（1）因為地域的不同，鄉鎮債務表現出明顯的差異。相較於一般的村鎮，具有區位優勢的中心村鎮，特別是經濟發達的村鎮往往因為經濟發展和競爭壓力，更傾向於舉債進行村鎮建設和產業基地建設，致使自身負債居高不下。河頭村作為瞿溪鎮的經濟中心，其負債金額高於同鎮的雄溪、埭頭、灘頭。經濟強鎮表現的更為明顯，甌北、龍港、鰲江三鎮在2009年度溫州三十強鎮排名中分列第2、3、9位，三鎮負債分別是18419.44萬元、18627.52萬元、24006.73萬元，均超過洞頭、文成、泰順三縣鄉鎮債務的累計總額。

（2）村級債務普遍表現為經濟相對發達的村負債低於經濟落后的村。同時因為地域不同也呈現差別，一是欠發達地區的負債村數量較多，但負債額度不大且具體負債數額差距不大。如文成縣384個行政村中，有272個村存在不同程度負債，負債村比例超過70%，村均負債11.45萬元，大部分村負債數額在5∼20萬元之間。二是經濟發達地區村級債務兩極分化。集體經濟強的村盡管建設發展支出多，但因其具備穩定的不菲收入來源，基本沒有債務，而集體經濟相對薄弱的村，因為本區域經濟強村的榜樣作用，急於發展，往往脫離本村實際，盲目決策上項目，直接導致高額債務的產生。如蒼南全縣負債1000萬元以上的村有4個，負債500∼1000萬元之間的村有7個，全部集中在龍港、靈溪兩個經濟強鎮。

鄉（鎮）村債務成因分析

一、興辦公益事業形成負債。前些年特別是農村稅費改革前，鄉鎮不切實際的大搞政績工程、基礎設施、公益事業( 包括鄉村學校、道路、植樹造林、醫療衛生建設等)，向上爭取資金比較困難，向農民集資隻籌措到一小部分的錢，大部分資金缺口隻有通過借款來解決。

二、壓力型行政體制導致債務增加。根據調查報表統計，溫州市村債用於公益事業和興辦企業的支出比例高達90.51%。公益事業主要是以村庄建設，道路建設和村辦公樓建設為主的村域內的生產生活基礎設施的投入，這三者的投入比重佔公益事業總投入的九成。靈溪鎮下東垟村花費近100萬元聘請上海同濟大學做新村規劃，上馬建設7條橋梁和機耕路，並高投入打造花卉基地。由於同時建設多個項目，資金需求巨大，結果導致村集體發生800多萬元債務。然而，並非下東垟村政府急功近利，盲目投資建設，搞面子工程，其產生的根源是上級下達的創建達標硬性任務，僅蒼南縣政府要求完成的村辦公樓建設指標就使靈溪鎮產生的村級債務高達2210萬元。

村級組織興辦企業除了發展村級集體經濟的需要，也是上級行政壓力的結果。村級興辦企業絕大部分不是由自身直接經營企業，而是通過購置、整合固定資產，如修建大樓、開辦市場、建造廠房、修整店面等用於出租。但是相當部分村領導缺乏經濟意識和發展觀念，盲目決策，超出自身承受能力上項目、搞建設，導致巨額債務發生。蒼南縣靈溪鎮龍渡村利用銀行貸款、村民集資、民間高息借貸等形式籌資建設新城農貿綜合服務市場大樓，由於盲目投資，造成大樓入不敷出，不僅借款無法支付，而且每年需要支付高額利息，“利滾利”，最終導致龍渡村村級債務總額高達1000萬元。根據數據顯示，全市因興辦企業致使村級組織發生債務18609.15萬元，比例高達37.91%。

三、財政分配體制的不合理。

我國財政體制改革對於鄉村組織而言，意味著“財權上收、事權下移”。2009年溫州三十強鎮中前三位的柳市、甌北、龍港三鎮，2009年財政總收入分別達到10.87億元、9.6億元、6.5億元，而鎮級分成可支配財力隻有1.69億元、0.86億元、1.13億元，比例嚴重失調。在財政上移同時，上級政府將事權逐級下移，使得鄉鎮財政面臨巨大壓力。隨著發展的需求，農村公共品的供給不斷豐富，鄉鎮財政不得不負債建設基礎設施。同時為了緩解財政壓力，把村域內的公共品轉嫁給村級組織，特別是近幾年農村達標升級活動不斷，如中小學建設、鄉村道路、黨建工作、綜合治理、環境衛生、文明創建等，很多都是硬件建設，迫使本來就捉襟見肘的村不得不大量借款，直接導致村級組織債務的增加。

四、體制和政策的障礙。長期以來，圍繞著現代化建設過程中的城市偏向而產生的體制和政策，不僅直接形成對農村、農業和農民的剝奪，而且導致農村人才、資金和資源的外流。與此同時，國家對農村和農業的投資不僅未能彌補農村資源的外流，而且佔財政支出的比例還呈下降趨勢，其結果是農村發展的嚴重滯后和二元結構的不斷強化。在這種不利的體制和政策環境下，鄉村組織經濟實力的弱化成為必然的結果，一旦鄉村組織面臨支出剛性，債務的產生就不可避免，而支出剛性往往也是體制和政策造成的。

盡管《村民委員會組織法》明確要求村民自治，但是村級組織作為鄉鎮黨委、政府下級組織的角色並未根本改變，鄉鎮黨委通過任命村支書和村黨組織成員就可以基本控制村級事務。在傳統壓力型制度下，一方面鄉鎮不得不接受縣裡眾多指標任務的分解落實，諸如計劃生育、綜合治理、安全生產，另一方面，根據村經濟組織實力，鄉鎮將來自上級的有關任務又分解到所轄的各村，並對村干部實行事務指標考核，從而導致鄉村兩級組織債務逐年增長。鄉村領導干部為了在有限的任職內顯現政績，加緊在短時間內完成或超額完成上級的任務，絞盡腦汁追求政績，於是就開始“整事”，弄點標新立異能“貼金”的東西，盲目舉債搞建設或“辦事情”，就是人們所說的“政績工程”或“形象工程”，以達到升遷的目的。五、鄉（鎮）村債務管理混亂，缺乏債務監督機制。債務使用管理薄弱，對債務的管理缺乏制度規定。對如何管理使用債務資金、是否需要對債務承擔責任、承擔多少以及由誰來監督以保証資金使用的安全有效等，缺少制度保証。

鄉（鎮）村債務化解對策

長期積累的過度鄉（鎮）村債務已成為鄉村經濟運作的沉重包袱，而且出現償債危機，甚至還有加重趨勢。可以說鄉（鎮）村債務已經成為現階段農村社會潛在的不穩定因素。

鄉（鎮）村債務問題涉及面廣，債權債務關系復雜。面對這樣一個改革性強、工作難度大的系統工程，必須充分認識債務化解的重要性，然后根據鄉（鎮）村債務成因的不同，有針對性的對其分析、研究，提出不同的解決方案，以防止在化解債務的同時出現新的問題。化解鄉（鎮）村債務要具體做好三方面工作。

一是認真核查，摸清底數。要對全市鄉村債權債務情況開展全面細致的核查摸底工作，在分清性質的基礎上，分門別類制定相關政策，落實償債責任、制定償還計劃。特別是縣一級財政部門和農業部門要制定控制和化解鄉（鎮）村債務的具體政策措施。

二是逐步化解鄉（鎮）村債務。按照“分級分類承擔、責權利和借用還相統一”的原則，明確責任，先易后難，依法依規，分類處理。鄉鎮黨委、政府作為這項工作的責任主體，要努力通過增收節支、盤活現有閑置資產等多種手段努力化解債務。財政部門要安排一定的資金，通過“以獎代補”等方式，專項用於鄉鎮債務化解。各級政府要通過健全村級債務動態監控機制、村級財務管理制度和新增債務責任追究制，建立化解村級債務的長效機制，有關部門根據工作職責，從政策和資金方面支持幫助村裡逐年化解累積債務。

三是堅決制止發生新的債務。為了從源頭上控制鄉鎮債務，今后鄉鎮的建設項目必須報上級政府審批，凡未經上級財政部門出具明確意見的項目，有關審批主管部門不得批准。同時，要對項目實施情況進行動態監控，強化審計監督。今后鄉鎮政府原則上不得舉債搞建設，不得為具體的經濟活動提供擔保。特別是在新農村建設中，堅持規劃先行、項目配套、先修后建、先易后難的原則，做到量力而行、盡力而為。今后凡是各部門安排的涉及村級基礎設施建設和農業綜合開發項目，必須足額安排資金，不得留有缺口，一般不得要求村級組織安排項目配套資金。

1.政策性債務。鄉（鎮）村債務中的很大一部分是由於上級政府下達各種指標任務或政府政策不當造成的。對於上級下達任務形成的債務，應該由各級黨政組織認真清理文件，根據曾經下達到縣以下和鄉村的文件內容，核定所應該承擔的債務，並且明確保証今后如沒有足額經費就不再下達任務。另外上級下達的稅費上交任務所造成鄉村負債（包括利息），均應由財政部門負責解決。對於政策變化導致的債務，這本來就不應該由鄉村組織承擔責任，應該由決策部門負責解決，或者直接由財政部門逐年予以核銷。對於配套導致的債務，建議由下達配套項目的部門承擔償債責任。

2.公益性債務。許多債務是鄉村組織在提供公共品的過程中形成的，當然，政策性債務中很多也是公益性債務。對於沒有上級任務或政策要求而自發提供公共品形成的債務，考慮到其公共用途，可以通過財政、鄉村組織和村民三方面共同努力予以化解，其中財政應當承擔絕大部分。

3.經營性債務。這其中主要是鄉村興辦集體合作社或者企業留下的債務。對於興辦企業導致的債務要分類處理：一是因政府政策不當留下的債務由決策部門負責解決﹔二是因自身經營不善倒閉的企業所留下的債務，可經過政府部門、鄉村組織、當時的企業經營管理者與債權人四方協商，確定一個折扣率后由當時的企業經營管理者負責償還﹔三是近幾年因經濟發展要求興辦企業形成的債務，誰組建、誰承擔，或者結合企業改制等辦法削減債務。

4.金融性債務。主要是指利息的自然增長形成的債務。對於因借非金融組織或單位個人資金形成的高額利息，如前所述按借款時的銀行利率予以核減，已還的利息核減后的部分抵扣本金﹔對於從銀行和信用社金融組織貸款形成的利息，建議由有關各方從實際出發，務實協商，實行挂帳停息或減息。

5.作風性債務。鄉村組織因為自身不正之風而形成的債務也是一個重要方面，例如搞形象工程、大吃大喝、請客送禮、貪污行賄等費用形成的債務。對於這類債務，建議由各級部門和村民代表組成上下結合的清理債務小組，把債務分解到造成該項具體負債的每個責任人，由該責任人償還。

（作者分別為溫州大學商學院副院長，溫州大學國民經濟研究所實習生）

（來源：《中國經濟報告》雜志）