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剛剛結束的2012年中央經濟工作會議指出，“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在”。這也是對若干年來中國增長道路的一個概括，也是對中國未來較長時期內重點發展方向的描述。
過去的十年可謂中國經濟增長的“黃金十年”。如果說人口紅利、改革紅利、全球化紅利是中國抓住這一輪發展機遇的內在因素，那麼城市建設創造的巨大內需、數億農業人口向城市產業轉移創造的有效供給，則是快速發展的外在表現。
過去的十年也是充滿爭議的十年。尤為突出的是，翻了幾番的房價超過了眾多普通民眾的購買能力。新邁入職業道路的青年群體感受到的房價壓力最大，新生代農民工甚至很難看到融入城市的希望。地方政府採取城市改造或將農村集體土地轉化為國有土地等方式，再通過出讓土地獲取高額可支配政府財力的行為，通俗地說即所謂“土地財政”，被認為侵犯農民利益、制造了拆遷矛盾，還被認為是房價高企的主要原因。與相關法律相沖突的地方融資平台在這一時期也突飛猛進，既有力推進了城鎮建設，也讓許多評論者開始擔心會不會發生中國式次貸。
如果我們仔細分析，地方政府將發展重點轉移到“經營城市”，是“成就”與“爭議”背后的內在統一邏輯。始於1998年的房改創造了居民對於住房的巨大需求，土地制度又給地方政府獲取土地出讓收入創造了條件。在追求政績的動機下，地方政府開始注重以城市為經營對象，以土地為資本金，借助金融系統的信貸擴大了城市建設的資金規模。城市建設規模的擴大與城市面貌的改善，在大量房產投機與投資現象的助長之下，使得房價與地價不斷上漲，土地出讓收入規模進一步擴大，進而形成正反饋。簡而言之，“土地財政”加“地方融資平台”的融資機制，是地方政府經營城市的“魔法杖”。這種融資機制是“成就”與“爭議”的結合體，它既給城鎮建設飛速發展提供了強大的資金支持，也使得以房價高企為代表的社會問題越來越難以承受。
這樣的運轉機制合理嗎？
所謂“追求政績”與“經營城市”並非什麼壞事。以人均GDP衡量的發展水平高低，是中華民族能否實現偉大復興的核心標志。在發達國家100年前的歷史上，如美國的1840年至1880年期間，地方政府同樣熱衷與類似於中國“經營城市”的市政建設，既大幅改善了城市面貌，又成就了美國歷史上增長最快的時期。以此觀之，中國地方政府的行為目標並不存在什麼問題，既符合“發展是硬道理”這一戰略思想，也符合“城鎮化是增長動力”這一戰略方向。
存在爭議的應是“土地財政”加“地方融資平台”這一城市建設融資機制。其不合理之處主要體現在兩點。首先，借助這一融資機制，地方政府的城市建設資金近乎在財政體外循環，正常的預算以及財政管理程序無法發揮作用，進而導致城市建設行為缺乏必要的公共約束，部分資金的浪費、腐敗以及好大喜功的市政建設難以避免。從這一角度看，將土地出讓收入稱之為“土地財政”，確為財稅部門難以承受。其次，這一融資機制也不公平。土地出讓收入是地方融資平台運轉的基礎。從現實看，房價中包含的土地出讓收入越來越高，收入較低人群受資金約束購房時間推遲，意味著其購房時承擔的絕對和相對稅負都越來越重﹔收入較高人群較早買房意味著稅負較輕。更嚴重的是，高收入人群甚至可能通過投機性或投資性購買房產獲取額外收益，使得問題更加惡化。
展望未來，中國城市化進入快速發展時期，城市生活人口將以億為單位繼續增加，城市建設范圍的進一步擴大以及市政設施的內部改良，農業轉移人口的真正市民化需要大幅增加公共服務機構與設施，這些都離不開巨額資金的支持，離不開融資機制的創新。
從發達國家歷史來看，財政、信貸、証券是市政建設的三種主要融資方式，一般說來三種方式會長期共存，相互配合。筆者認為，當前中國需要的，應是推廣房產稅抑制土地財政，同時盡快啟動市政債，多管齊下為城市建設融資。
具體說來，以保有環節房產稅抑制住房投機、投資需求，在市場機制作用之下，這將制約土地財政的增長，從而實現從土地財政到房產稅的部分轉換。為彌補城市建設資金的不足，首先要對市政建設項目進行分類，能夠自行平衡資金的則以項目公司方式走信貸，政府不再承擔資金責任。其次，可以學習發達國家，允許市級政府單獨發行，省級政府與縣級政府捆綁發行市政債，依賴公開証券市場為缺少現金回報的城市建設項目融資，同時以市政債資金替換現有需要地方政府承擔的融資平台債務，化解風險。市政債是這一城市建設新型融資機制的關鍵環節，也是推進城鎮化大局的必要改革。
首先，採用市政債為城市建設融資符合經濟學原理，也符合中國國情。市政建設的受益時間很長，因此採取債務形式將其成本在代際間分擔非常必要。單純依賴財政資金進行市政建設存在代際不公平，且會拖累市政建設的步伐。如上述美國1840-1880年間市政建設，就主要依賴規模擴大了32倍的市政債的資金支持。在中國經濟增長前景依然看好的背景下，利用市政債支持城市建設，經濟更快增長所帶來的稅收增加用於償還債務，進而能夠形成正反饋。
其次，“土地財政”加“地方融資平台”融資方式，其運轉基礎是市政建設項目能帶來顯性回報，如地鐵帶來的周邊地價上升，進而不斷上漲的土地純收益能用於償還債務等。但未來城市建設的重點應是眾多無法帶來顯性回報的項目，如地下水利、環保等。拆遷成本的快速上漲，也使得“土地財政”能提供的資本金越來越少。這一切都表明，即使不考慮現有融資方式所帶來的社會問題，其運轉基礎也逐步喪失，必須要靠以一般稅收為償還基礎的市政債來替代。
最后，現有“地方融資平台”具有項目打包貸款、財政資金償還等類似於市政債的性質，兩者的差別在於市政債利用了公開資本市場，地方融資平台僅是單個銀行與政府之間的交易。但對於政府融資來說，公開市場恰是非常重要的外部制約。在公開市場融資，需要地方政府增加預算透明度，對於建設項目有良好的規劃，對於未來的償還計劃有清晰的說明。中國式的地區競爭將從制度層面推進地方財政的全方位改革，因此與市政債相關的金融風險也無須過分擔心。（作者系中國社科院財經戰略研究院財政研究室副主任）
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