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施正文，中國財稅法學研究會副會長、中國政法大學財稅法研究中心主任
施正文：國家相關部門應刻不容緩地在全國范圍內對非稅收入征收進行集中檢查，對那些明顯違法違規的收費，進行一次徹底清理。對亂收費的地方及相關負責人應嚴厲追究責任。最重要的是，在集中檢查、清理之后，下一步應該盡快將非稅收入的征收納入法制化軌道。
財政部今年10月發布數據顯示，今年前三季度我國稅收總收入增速同比回落18.8個百分點。同日披露的各省（區、市）前三季度財政數據卻顯示，一些地方非稅收入（指除稅收以外，政府征收的財政性資金，比如各種罰款、收費、基金等——編者注）卻大幅增長，有地方甚至高出稅收收入40多個百分點。財政部最新發布的11月份我國財政收支情況也顯示，非稅收入增幅（27.0%）依然大於稅收收入增幅（21.1%）。
“非稅收入突然大幅增加，一定程度上可能影響國家結構性減稅政策的效果。”近日，中國財稅法學研究會副會長、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授，在接受中國青年報記者採訪時指出，相關部門應刻不容緩地在全國范圍內對非稅收入征收進行集中檢查、清理，將非稅收入征收納入法制化軌道。
非稅收入征收規范性明顯不足
中國青年報：您怎麼看許多省份稅收收入下降、非稅收入大幅增加？
施正文：眾所周知，為了應對嚴峻經濟形勢，國家採取了一系列措施，最引人關注的就是通過減稅來擴大企業投資和私人消費，將更多的錢留給企業和個人，從而實現刺激經濟的目的。可在當前許多省份稅收收入下降，非稅收入大幅增加的情況下，國家結構性減稅政策的效果就一定程度上被抵消掉了，企業負擔並沒有減輕，國家刺激經濟的目的也被大打折扣。
中國青年報：非稅收入的異常增長對企業的影響有多大？
施正文：非稅負擔到底佔企業總負擔的多少，現在還沒有確切研究數據。不過，我們可以從非稅收入佔國家財政總收入的比重上，大致估計出企業所承擔的非稅負擔。
近年來，我們政府狹義上的財政收入，即隻包括稅收收入，一般佔到GDP的18%左右。而廣義上的政府財政收入，即包括稅收收入和非稅收入，佔到GDP的35%左右。單單非稅收入一項，佔GDP比重就在17%左右，幾乎與稅收收入一樣多。對企業來說，不管是稅還是各種收費、罰款，都是從它兜裡往外掏錢。企業在繳稅的同時，還要承擔與所繳稅額相當的非稅負擔，負擔之重不可想象。這也正是當前明明在減稅，許多企業還抱怨負擔沒減輕甚至加重的重要原因之一。
中國青年報：地方政府為什麼會有如此強的通過各種途徑增加非稅收入的沖動？
施正文：首先，現在非稅收入在征收上欠缺規范性。對於稅收而言，從稅種設置、征收比例到征收程序，都有明確的法律規定。可我們在非稅收入征收上規范性明顯不足。目前收費、基金的征收一般由財政部或省級政府出台文件，一些地方還存在越權征收現象。這些政策文件彈性很大，對征收范圍、比例和程序缺乏明確規定，導致征收隨意性很大。所以當財政收入吃緊時，他們一般會傾向於走增加非稅收入這條路。
其次，在受預算約束的程度上，稅收收入與非稅收入也大有不同。對稅收收入來說，按照法律規定，必須要納入政府預算，受到同級人大監督約束。而現在許多非稅收入都還沒有納入財政預算范疇，即使納入了財政預算，也會以專項使用或變相返還的方式，將相應收入安排給征收部門使用，從而保証地方政府及其各部門對收上來的非稅收入的支配權。地方政府自然更願意去增加自己掌握著絕對支配權的那部分收入。
第三，分享機制不同。當稅被收上來后，地方政府和中央政府怎麼分，是早就規定好的，不能輕易改變。但對於大多數非稅收入來說，基本都是地方政府自己收、自己用，很少需要上繳。對於任何一個組織或個人來說，肯定更願意去收自己最終能夠使用的那部分錢。
中國青年報社：地方政府增加非稅收入的沖動，與我們當前整個財稅體制有沒有關系？
施正文：當前財稅制度中的一些問題，恰恰就是這一現象的病根。自上世紀90年代改革至今，我們實行的是以“分稅制”為主要特點的財稅體制，就是中央與地方分享稅收，中央佔大頭，地方佔小頭。因此漸漸形成了中央政府財力大，地方政府財力小，中央政府通過轉移支付來支持一些地方的局面。
按道理說，隨著地方政府財力縮小，它所承擔的具體職責與支出規模也應相應減少。現實並非如此，隨著近年來地方政府發展職能加重以及民生投入增多，地方政府需要花錢的地方越來越多。特別是在今年，地方政府面臨稅收收入增幅放緩，支出規模卻並未明顯縮減，需要花錢的地方太多，僅靠收稅又收不到那麼多的錢，自然會想方設法增加非稅收入。
對非稅收入征進行集中檢查刻不容緩
中國青年報：如何解決非稅收入突增給企業造成的困擾？
施正文：我國當前非稅收入存在許多問題，比如征收缺乏依據、重復征收、資金管理不透明、征收目的異化等。就拿罰沒收入來說，征收的根本目的在於懲罰並制止違法行為，而非增加財政收入。可現在的狀況是，今年前三季度許多地方的罰沒收入增長了20%，有的甚至達到30%。難道與去年相比，這些地方的違法行為就突然多了20%甚至30%嗎？這隻能說明一個問題，就是一些地方把罰款異化成了增加財政收入的工具，財政一旦吃緊，就會拿出這個工具。
我認為，國家相關部門應刻不容緩地在全國范圍內對非稅收入征收進行集中檢查，對那些明顯違法違規的收費，進行一次徹底清理。對亂收費的地方及相關負責人應嚴厲追究責任。最重要的是，在集中檢查、清理之后，下一步應該盡快將非稅收入的征收納入法制化軌道。
中國青年報：國家現在有推進非稅收入征收法制化的政策意向嗎？
施正文：國家早就注意到這個問題。國務院法制辦正在起草《行政收費管理法》，我就是咨詢專家之一。這部法律規范的對象，就是我國當前存在的各種非稅收入特別是行政收費，可以想象，未來它的出台對政府特別是地方政府的行為會產生巨大約束力。
不過，對於這部法律將要適用的范圍，現在還存在比較大的爭議。一部分人認為，應該將適用范圍隻限定在政府行政事業收費上﹔另一部分人認為，它不僅應包括行政事業收費，還應包括政府收取的各種基金，比如土地基金、教育基金、水利基金等。如果按照第一種觀點，改革的徹底性會比較有限，但法律出台阻力會比較小﹔如果按照后一種觀點，有利於從根本上治理非稅收入征收亂象，但法律出台可能會面臨許多想象不到的阻力。至於未來的法律會採納哪一種觀點，這將是一個博弈的過程。
政府和企業應該共患難
中國青年報：像今年這樣的經濟下行、財政吃緊時期，地方政府應該與企業保持什麼樣的關系？
施正文：政府收入來源於經濟發展，而經濟發展主要靠企業。世界范圍內的經驗都已証明，如果宏觀經濟形勢困難，政府和企業應該共患難。政府應該推行休養生息的政策，“放水養魚”，幫助企業渡過難關。對當下來說，財政吃緊時地方政府不能老想著拔企業的毛，而是應該縮減自己的開支，嚴格控制民生項目之外的財政支出，把有限的財政收入用到關鍵的地方。以身作則，給企業信心，給市場信心。
中國青年報：許多人都說現在對企業的減稅還不到位。您怎麼看？
施正文：我認同這種說法。我國從2008年開始提出要實行結構性減稅，但到現在為止，措施還比較有限，力度也不是很大，一些新措施往往還在試點范圍內。結構性減稅應該成為我國中長期的財稅制度調整目標，應該明確提出適度降低稅收負擔、優化稅制結構，發揮稅收對收入分配和轉變經濟發展方式的調節功能，惠及企業。另外，在經濟增速放緩的背景下，相關部門也應該考慮對財政收入目標進行相應調整，以免地方政府為了達到過高的財政收入目標，而傷害了企業的發展。
(來源:中國青年報)
