陳錫文：推進土地改革涉及三方面法律法規調整

人民網北京1月22日電 （喬雪峰 譚翀）22日，國新辦舉行新聞發布會，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在會上表示，土地制度改革，可以說是十八屆三中全會的《決定》中很吸引人的亮點，這次1號文件對三中全會《決定》中提到的農村土地制度改革作出了具體的安排，當然推進土地制度改革都會涉及到現行法律法規政策的調整。從三中全會提出的要求看，主要是幾個大的方面：

第一方面，符合規劃和用途管制，這樣的農村集體經營性建設用地允許進入市場，和國有土地享受同等權利和同等價格。實際上要修改的法律，我個人認為，《土地管理法》裡肯定有，土地管理法規定農民集體建設不能以任何方式出讓、轉讓等方式給別人作為非農建設用地，這就需要改，就是土地管理法第63條規定，實際上就需要作出調整。另外，我想大家也看到，包括憲法第10條規定，城市土地屬於國家所有，如果說進入市場的這部分土地是在城市規劃區范圍之內，今后的城市土地就不完全是國家所有，也會有集體所有。所以，這是一些非常重大的法律修訂。因此，中央特別強調對土地制度改革牽一發而動全身，必須謀定而后動，必須非常慎重穩妥地推進試點。

這次的一號文件就非常明確提出，要求有關部門抓緊研究制定這方面試點方案。按照這個規定，能夠進入建設用地市場的集體經營性建設用地，數量其實並不是很大，因為它有前提限制，就是能不能進入必須符合規劃和用途管制，就是說如果不符合規劃，是不可能進行的。可以進入的不是所有的農村土地，而是集體經營性建設用地。集體經營性建設用地分三類，有宅基地、公共設施和公益性用地，還有經營性用地，就是鄉鎮企業用地。也就是說，隻有當符合規劃和用途管制的土地，比如鄉鎮企業用地、集體經營性建設用地，這部分土地才可以直接進入市場。可以想像，我們在城鎮擴展過程中或者在工業園區擴大過程中，如果規劃修改了，有一部分農村土地要變成城鎮建設用地或者農業建設用地的時候，這裡頭符合規劃用途管制的農村集體經營性建設用地，要和國有土地有同等權利。到底怎麼做，這件事情非常復雜，有關部門正在研究制定方案。

第二方面，考慮農村農民土地承包經營權抵押擔保的問題，這也是長期以來一直爭論的問題。這次的《決定》，根據三中全會的精神，明確寫了，在明確集體所有權，穩定農戶承包權，搞活土地的經營權的基礎上，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。如果這一條要實行，不僅僅涉及到土地的法律法規有的要修改，而且要涉及到擔保法。因為擔保法中規定原來是不許的，但是過去沒有考慮到農村的耕地，農戶承包的土地可以實行三權分離，過去隻考慮兩權分離，所有權和承包經營權分離了，現在又提出承包權和經營權還可以分離，去抵押的就是經營權，而不是承包權。承包權大家都知道，什麼樣的農民可以承包本集體的土地呢？就是本村的農戶才可以承包，所以它是一個成員權，成員權怎麼去抵押呢？但是經營權可以，農戶自己經營這個土地，他可以拿經營權去抵押，把經營權流傳給了別人，別人在得到他同意下，經營權也可以去抵押，但這也涉及到法律的調整。

第三方面，三中全會中提出的農民住房財產權的抵押、擔保和轉讓，這個事就更復雜一些。《決定》裡講到住房財產權，沒有涉及到地，但是所有人都知道，地和房是不可分的，你這個房屋產權証一定包括土地使用權在裡面，現在我們提到的農民住房財產權到底是不是包括批准給農民使用的宅基地使用權？這個還需要進一步探討。因為宅基地使用權，按照現在的法律規定，隻有本集體組織的農民才有權申請，不要說城裡人，就是隔壁的村也不能跑到這個村申請宅基地，所以這個事情比較復雜。所以三中全會《決定》中非常明確，選擇若干試點，審慎穩妥地進行推進。如果這個事情在推進過程中提出一系列各種各樣的問題，要在試點中化解它。你剛才講到，很多事情都涉及到法律，而我們要建立一個法治國家、法治政府、法治社會，改革也必須在法制化的軌道上推進。從法制化軌道推進來看，有些東西要突破現行法律法規怎麼辦？從已有的35年改革經驗來看，有三個辦法，第一，這些改革措施、改革要求是中共中央全會提出來的，所以中國共產黨作為執政黨，黨中央有權向人民代表大會提出修法或者立法的建議。