糧食安全：一號文件的第一要義

　　■繼中央經濟工作會議把“糧食安全”放在首要地位后，2014年中央一號文件再次強調完善國家糧食安全保障體系，更加注重糧食品質和質量安全。

　　2014年伊始，中共中央、國務院印發了《關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》。這是自2004年以來，中央一號文件連續11年聚焦三農主題。繼中央經濟工作會議上把“糧食安全”放置首要地位后，2014年中央一號文件再次強調完善國家糧食安全保障體系，更加注重糧食品質和質量安全。中央一號文件的主要亮點如下：

　　■“中國人的飯碗要裝中國糧”：中央一號文件提出，要完善國家糧食安全保障體系，把飯碗牢牢端在自己手上。實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。

　　保障糧食安全是一個永恆的課題， 糧食安全事關國家安全。長期以來，中國一直實施立足國內保障糧食安全戰略，強調中國人的飯碗不會端在別人的手上，尤其是主糧。對於主糧，任何一個國家都不敢讓國際市場來供應，因為國際糧食市場是個投機市場。

　　日本、韓國等國雖然都是美國的盟國，但其主糧大米還堅持自己本國生產，法國也堅持自己生產小麥。為什麼？原因很簡單，與其他農產品貿易相比，全球糧食貿易程度其實很低，極易導致國際糧食價格較大波動。比如，2007∼2008年全球糧食價格飆升，當時俄羅斯顧忌本國的糧食安全問題而宣布出口禁令，導致數十個糧食出口國，包括大米出口大國泰國、印度、越南等競相出台類似禁令，結果引發全球性的糧食恐慌危機，使20多個以進口為主的國家因為糧價上漲引發騷亂乃至政府倒台。面對如此劇烈波動的國際糧食市場，任何負責任的國家都不敢把本國的糧食交給國際市場來調控。如果中國的主糧也依賴國際市場來保障，國際投機商會把全球糧價給炒到天邊上去。這種現狀決定未來中國的主糧必須堅持自己解決。

　　堅持“中國人的飯碗要裝中國糧”和“適度擴大糧食的進口”並不矛盾，“中國糧”主要是口糧，國家提出口糧要絕對安全，中國的口糧主要指小麥和稻谷，從目前來看，中國97%以上的小麥和稻谷是自己生產的。大豆其實不是糧食，未來還有進口的空間。

　　■劃定永久基本農田，確保糧食安全：中央一號文件提出，任何時候都不能放鬆國內糧食生產，嚴守耕地保護紅線，劃定永久基本農田。

　　近年來有兩個趨勢令人擔憂，其一，是回鄉種田的農民以及資本下鄉的企業非糧化趨勢明顯，主要的原因當然是種糧不賺錢。其二，是土地增減挂鉤政策被濫用，以次充好現象嚴重。中國土地增減挂鉤不規范造成不少劣地換良田，少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自開展城鄉建設用地增減挂鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大挂鉤周轉指標規模。通過增減挂鉤，耕地總量沒有減少，但原來的好耕地成了建設用地，耕地的質量下降了。耕地不是一推平就有生產力，它需要多年的精心培育。目前的土地增減挂鉤基本上都是拿劣地換良田，耕地質量打了許多折扣，同樣的面積但糧食產量卻差別很大，長此以往，將影響中國糧食安全。

　　過去的基本農田制度必須進行完善，通過建立永久基本農田，以此保護種糧的基本耕地。永久基本農田應該由國家重點投資，搞好社會化服務，讓農民種糧基本上不費力，有更多的時間外出打工。比如國家最近提出建設6億畝高產穩產田，這些農田應該屬於永久基本農田。由國家出資，把這6億畝土地做到土地平整，灌溉配套，有農技服務支撐。農民在外打工，在農忙季節不用親自回來耕種，交點錢就可以享受統一的耕種收割服務。

　　■強化主銷區責任：中央一號文件還首次提出，主銷區的種糧任務要“加大力度落實‘米袋子’省長負責制，進一步明確中央和地方的糧食安全責任與分工，主銷區也要確立糧食面積底線、保証一定的口糧自給率。”

　　近年來，中國糧食生產一直存在從南向北、從東向西轉移的現象，越富裕越發達的地區越不願意種糧，過分熱衷拿寶貴的土地來“種工廠、種房子、種城市但卻不願種糧”。這些地區本來的糧食生產自然條件很好，而北方、西部缺水干旱並不適宜發展糧食生產。此次中央出台的政策有助於改變主銷區片面忽視糧食安全責任，文件通過賦予主銷區的責任，要求其保障本地的生產供應，從而對於食品價格的維持具有重要意義。

　　■農產品目標價格補貼機制：中央一號文件首次提及農產品目標價格制度，並提出，將啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點。

　　過去為了提高農民種糧積極性，我國採取提價與補貼方式，而這兩種方式未來都面臨很大的壓力。目前中國不少糧價已比國際糧價高，而補貼會受制於WTO規則。替代方案是建立農產品目標價格制度，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低於目標價格時按差價補貼生產者。在繼續增加農業補貼資金規模的基礎上，完善農業補貼辦法，提高補貼的精准性、指向性，新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、主產區傾斜，促進補貼資金發揮更大效益。

　　■用最嚴格的制度保証數量質量並重：中央一號文件指出，在重視糧食數量的同時，更加注重品質和質量安全。要用最嚴謹的標准、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

　　一直以來，國內農業生產面臨化肥農藥等各種污染，不僅危及糧食質量安全，也對水資源和土壤等造成污染，破壞了生態環境。如何在實現“吃飽”的基礎上讓百姓能夠“吃好”是目前中國農業面臨的最大挑戰。

　　建立最嚴格的覆蓋全過程的食品安全監管制度，完善法律法規和標准體系，落實地方政府屬地管理和生產經營主體責任，把食品安全納入考核評價體系，將農產品質量安全監管責任落到實處。

　　■劃定生態保護紅線，建立生態補償機制：中央一號文件提出，促進生態友好型農業發展，開展農業資源休養生息試點，加大生態保護建設力度，抓緊劃定生態保護紅線，建立江河源頭區、重要水源地、重要水生態修復治理區生態補償機制。

　　中國農業資源環境已到了承載極限。中國人均耕地不到世界平均水平的一半，人均水資源2100立方米, 是世界13個最貧水國家之一。化肥的使用量是世界上最高的,大約是年均5800萬噸,畝均使用量也遠遠高於世界平均水平。農藥施用年均180萬噸,農膜年均240萬噸。根據第二次全國土地調查結果,中國有5000萬畝左右的耕地受到中重度污染﹔全國因草原退化、建設佔用等因素導致草地減少1.6億畝,具有生態涵養功能的灘涂、沼澤減少10.7%。土地重金屬污染、地下水的過度開採、過度使用化肥農藥等問題，亟須得到切實有效的改善。

　　一號文件提出,要開展農業資源休養生息試點。抓緊編制農業環境突出問題治理總體規劃和農業可持續發展規劃。啟動重金屬污染耕地修復試點。從今年開始,將在5個方面推進受損害土地休養生息。包括對重金屬超標的土地將進行處理、對25度以上陡坡耕地要進行退耕還林、開墾了不該開墾的濕地逐步退耕還濕、飲用水源上游進行農業生產的要退出、對地下水“漏斗”地區嚴格限制超採地下水。

　　■土改修法：地方不能自行試點：這次中央一號文件對三中全會《決定》中提到的農村土地制度改革作出了具體的安排。

　　黨的十八屆三中全會《決定》關於土地制度改革有許多很吸引人的亮點，中央一號文件要求有關部門抓緊研究制訂這方面的試點方案，隻有試點的結果才能決定相關法律修不修、怎麼修。

　　推進土地制度改革將涉及現行法律法規政策的調整，包括土地管理法、擔保法、不動產法甚至憲法。涉及重大的法律修訂，必須先慎重穩妥地推進試點。由於土地問題高度敏感，中央提出土地制度改革要堅守“四個不能”的原則和底線：土地制度改革怎麼改，都不能把農村集體經濟組織給改垮了、不能把耕地給改少了、不能把糧食給改滑坡了、不能把農民的利益損害了。

　　■農村金融制度創新提上日程：中央一號文件提出，賦予農民承包土地經營權抵押、擔保權能，還提出加快農村金融制度創新，通過積極發展村鎮銀行，支持小額貸款公司，完善地方農村金融管理體制等方式發展新型農村合作金融。

　　融資難，已成為目前制約中國“三農”發展的重要因素之一。未來中國的農村金融要堅持兩條腿走路：其一是通過農地經營權的抵押吸引商業金融進入農村﹔其二是堅持發展農村合作金融。新型農村合作金融組織可能會是未來幾年解決農村金融問題的重點，農村合作金融組織在發展中要防止發生“異變”，隻有明確地方政府對新型農村合作金融監管職責，鼓勵地方建立風險補償基金，才能有效防范這些金融風險。