胡存智：城鎮化可持續發展面臨挑戰

人民網北京3月22日電 （張文婷）3月22日-24日，“中國發展高層論壇2014”年會在京召開，本屆論壇以“全面深化改革的中國”為主題，圍繞新型城鎮化、財稅體制改革、社會保障體制建設、開放型經濟體制建設、國企改革等一系列重大問題進行探討。國土資源部副部長胡存智在出席“2014中國發展高層論壇——2014年世界經濟形勢展望”時表示，我國城鎮化建設與優質耕地分布在空間上高度重合，導致城鎮化可持續發展面臨挑戰。

胡存智介紹道，國家的新型城鎮化出台經歷了比較漫長和審慎的過程，恰恰是經歷這個過程，推動社會各界對城鎮化的深入討論。去年年底召開的中央城鎮化工作會議，標志著各方對城鎮化已經達成了諸多的共識，對城鎮化的認識更為客觀、理性，新型城鎮化精髓和論壇的主題包容可持續是十分契合的。國家新型城鎮化決策過程中，國土資源部也給予了高度的重視和權力的配合，專門成立土地管理制度改革研究小組，展開了一系列的研究。在研究過程中，主要圍繞著兩條主線，一條是土地制度的主線，希望發揮制度改革的紅利，通過土地利用和管理方式的轉變，促進國家新型城鎮化戰略的全面有效的實施。另一條是資源承載的主線，希望從國土資源特別是土地資源的承載和支撐能力入手，謀求城鎮化模式的改進空間格局和形態的優化。這兩條主線都有一個共同的原則，就是包容可持續和以人為本的發展。

胡存智稱，隨著我國工業化城鎮化和農業現代化的發展，基本形成了以土地公有制為基礎，以耕地保護和集約用地為目標，以土地用途管制，土地征收，土地有償使用為核心的制度框架體系。其中以用推管制為核心的土地利用管控制度為統籌安排各業用地和維護糧食安全，生態安全提供了有利保証。以土地征收作為主要的方式建設用地取得的制度，為工業化城鎮化的健康發展提供了有利的空間保障，有償使用為基礎的土地要素市場配置制度為工業化城鎮化的健康發展注入了強大的動力。以優化結構提升效益為目標的土地綜合政治催生了一系列的制度改革的探索，對促進城鄉統籌發展發揮了積極作用。

現有的土地制度與當前階段的有關城鎮化相關的適應性還顯的不夠。胡存智指出，主要體現在以下五個方面：

第一，城鎮化建設與優質耕地分布在空間上高度重合。這種發展格局導致優質耕地的減少，我國農業保障的基礎受到影響，城鎮化的可持續發展也就面臨挑戰，經分析發現2001年到2010年這十年期間，全國建設佔用的耕地近二分之一是水田和菜地，但同時期補充的耕地中，水田和菜地不到五分之一，也就是說補充的耕地沒有佔用的耕地好。 盡管法律上規定嚴格的耕地補充制度，但是現實中，一些地方還是佔多補少，佔優補劣，佔水田補旱地，耕地的質量下降。從更大的空間尺度來看，我國的東部、南部這些省區，既是水田、水澆地的優質耕地的集中分布區，又是全國人口經濟積聚和城鎮化重點發展的區域。城鎮化的建設要導致水田呈現東部、南部地區減少，東北地區略增，全國總體減少的這樣一種格局。耕地保護的壓力是在增大。

第二，城鎮化過程中土地粗放浪費的現象比較嚴重，不集約利用，發展就不可持續。數據顯示，2000年到2010年，全國的城鎮工礦面積增長50%，但是承載的人口從每平均公裡7700人下降到7000人，大概下降10%。同期大規模的農村人口轉移進城，農村的建設用地不但沒有減少，反而增加了兩萬平方公裡。目前的情況看，城鎮工礦用地中處於低效利用狀態有五千平方公裡，佔全國城市的11%左右。

第三，過度依賴新增建設用地的出讓收入，過份依賴土地的抵押融資，這種方式土地利用上，城市發展中也是不可持續的。

第四，由於城鎮的發展過於在發展過程中，開發強度過大，造成環境資源承載力的下降，不相匹配造成環境的惡化和城市病的發生。

第五，目前我國還存在著農村土地制度和城鄉要素有序流動，要求不相適應，城鄉在用地上發展不協調，不統一的問題。距離包容可持續的城鎮化還有一定的改進空間。

針對上述問題，胡存智認為土地制度的改革應該以問題為導向，突出在重點領域，主要體現在以下四個方面：

第一，要完善土地用途管制的制度。要嚴守底線，調整結構，要管好土地，要保護耕地。不僅在保護有效的生產空間，還要保護生態空間，要保護好各類各業的用地和生態文明建設的基礎。

第二，要積聚開發，集中進行開發，提高土地的集約、節約的利用水平和能力。要深化土地有償使用制度的改革，發揮市場經濟的作用，發揮市場配置資源的作用，減少劃撥用地，穩定土地出讓收益，通過這個來扭轉目前土地利用不集約，開發不集中，攤大餅的發展趨勢。

第三，規范土地綜合整治，通過土地的綜合整治立足於優化用地結構，促進存量空間的釋放，提高土地的效率，提升土地資產的價值，逐步建立有利於存量建設用地，以集約、節約推動產業升級和城鎮化轉型發展。

第四要慎重穩妥的推進農村土地管理制度改革，按照守護底線試點先行的原則穩步推進，堅持土地公有制，堅守耕地保護紅線，維護農民權益的基礎上有序探索，建立城鄉統一的建設用地市場，構建有利於農業轉移人口有序的市民化的制度，努力化解城鎮中的人地矛盾和社會沖突，促進城鎮社會的和諧穩定。

胡存智表示，實現這些改革目標，主要遵循以下三個方面的基本路徑：一是完善和定型土地管理制度的核心制度，就是堅持現有制度的框架體系，不斷加以完善和成熟。 二是總結提升各地成功的實踐經驗，適應新型城鎮化要求，不斷的完善制度。 三是探索和創新土地管理制度的政策，適應新形勢的要求，通過這三個方面切實地發揮市場配置土地資源的決定性作用，更好地發揮政府對土地的管控作用，協調資源保護、空間保障、收入分配和人地和諧為目標，進一步地推動城鎮化包容可持續以人為本的發展。