地方舉債“開閘”需論証風險 應細化條款設計

　　十二屆全國人大常委會分組審議預算法修正案草案﹔多位與會人員建議繼續保留央行經理國庫職責

　　“地方舉債‘開閘’需論証風險”

　　與會人員強調，預算法是一部事關民生問題的“經濟憲法”，其修訂關系到能否管住政府錢袋子，能否實現陽光政府，讓國家財政“取之於民、用之於民”。建議對社會高度關注的預算公開、專項轉移支付、地方債等熱點問題重點細化完善。

　　昨日，全國人大常委會分組審議預算法修正案(草案)三審稿。多名與會人員認為，允許地方政府舉債應慎重，應細化條款設計，防范地方債有可能失控的隱患。

　　辜勝阻委員稱，當前地方債務有四個問題：根據審計署的審計，地方政府負債規模的增速達20%，而GDP增速隻有7%-8%﹔有相當一部分地方政府負債率已達100%甚至超過100%﹔負債嚴重、高度依賴土地收入﹔資金使用極端不規范。

　　“地方舉借債問題，當前形勢不宜放開，放開的風險是否需要論証？”任茂東委員說。韓曉武委員也表示，“現在(三審稿)雖然做了幾點限制，但依我們現在的國情，一旦放開口子，實際工作中能否控制住？”

　　除了地方債務問題，與會人員還就國庫管理、人大預算監督、預算公開等方面，提出了建議。

　　■ 追問

　　開閘會導致“兩級跑部”嗎？

　　“過去30多萬億的政府性債務，有人說既是一個‘黑箱’，發債不透明，而且是一個‘黑洞’，所以更多地要強調信息披露和如何‘陽光化’”，辜勝阻委員建議，預算法如何設定地方債的“防火牆”，需征求全社會的意見，而且應防范“道德風險”。

　　他解讀說，三審稿的條款設計，是中央政府控制發債規模，舉債權是省級政府，但是用錢的是市政府甚至可能涉及縣鄉，“政府官員認為我現在負債很多，不是我來還，我可以交給后面的人來還，或者我的負債很多，我可以交給上面的人來還。如果有這種觀念和意識的話，道德風險是很嚴重的，將來出現的局面可能是‘兩級跑部’，一個是省政府到北京來跑發債規模，二是市政府和縣政府到省會城市來找財政廳要錢”。

　　會造成一屆政績幾屆包袱嗎？

　　羅亮權委員也談到，三審稿提出，“經批准舉借債務的規模、結構、使用等情況作為縣級以上人民代表大會重點審查內容”。但現實中，“縣一級政府要舉債，縣級人大一般都會通過。書記、縣長一般干了一屆、兩屆，就調走了，大量的債務沉澱在那裡”。

　　他認為，現在地縣一級舉債搞發展，主要是用土地來抵押，所以寅吃卯糧比較突出，“如果(草案)在縣、地市這一級不寫清楚的話，很可能造成大量的舉債，搞暫時的發展，造成一屆的政績、幾屆的包袱”。

　　蔣巨峰委員建議，預算法修正案草案規定，地方政府舉債要有穩定的資金來源，“我認為可能光有穩定的來源還不夠，因為原來認為是穩定的資金來源可能由於情況的變化而保障不了。所以有必要建立政府償債機制，把應償債務今年分解統籌納入財政預算，這樣就能確保政府債務如期清償”。

　　禁止市縣舉債是一刀切猛藥？

　　三審稿提出，除草案規定以外，“地方政府及其所屬部門、單位不得以任何方式舉借債務”。

　　對此，全國人大代表康永恆表示，立法本意是用一刀切的猛藥，切除地方市縣財政的債務風險。但審計署的審計結果顯示，至2013年6月地方政府負債總額為10.89萬億，其中地市級為4.66萬億，縣級為2.84萬億。其中還有相當部分是屬於來自中央安排的外國政府、世界銀行的轉貸借款。據此，“不得以任何方式舉借債務”過於絕對。

　　他解釋說，據基層調查，上述債務中有的還款延展期長達30年，“也就是說，無論這一刀怎麼切，這劑藥怎麼猛，在長達30年左右的時間裡，地方政府都已經存在債務了，都還有其他非‘地方政府債券’的舉債借款。所以，我們切不可以對這個已經長期存在的情況視而不見，而是應當在既不放任自流，飲鴆止渴，也不因噎廢食之間，走進一步加強人大全口徑法治監督的路”。

　　【焦點1】

　　人大監督

　　三審稿提出，全國人民代表大會可以改變或撤銷全國人民代表大會常務委員會關於預算、決算不適當的決議。

　　預算審查表決應分大類投票

　　周其鳳委員表示，如果這樣，會是非常嚴重的問題。“常委會做出了一個不適當的決議，法律責任誰來追究？法律責任是由常務委員會的誰來負責？還是財政經濟委員會負責？還是財政部負責？當然，這些沒有發生過，我希望以后也不要發生。但是既然提到了有這個可能性，如果真正出現了問題，法律責任在誰？”

　　其他委員分別就預算修改權、過程監督、表決方式等，提出了建議。

　　尹中卿委員提出，應拓展賦予人大預算修改權和調整權，“現在我們對預算草案審查也好、批准也好，一個字都不能動，所有的發言等於白說，最終體現在表決上，表決又是一攬子表決，贊成就是贊成，不贊成就是不贊成，法律對預算沒有被批准怎麼處理也沒有規定。”

　　楊震委員接過話頭說，“即使對某一類不同意，也很難反對整個預算”。他建議，改革投票表決方式，“分大類進行投票，表明代表們對某個大類有幾種的不同意見”。

　　洪毅委員則提出，人大對預算監督的職能似乎沒有體現得很充分，特別是預算執行過程中。“預算執行過程中出現一些問題，特別是一些涉及國家民生的重大建設項目或者事項，人大如何發揮監督作用，各個政府應該擔負什麼責任？”

　　【焦點2】

　　國庫管理

　　現行預算法規定，中央國庫業務由中國人民銀行經理。三審稿刪除了這一條款，規定“國庫的管理辦法由國務院規定”。

　　建議保留央行經理國庫職責

　　昨日，任茂東、王崗、車光鐵、鄧秀新、楊震、許振超、唐世禮等7名委員建議，為確保國庫資金的安全，繼續保留央行經理國庫的職責。

　　“前面兩審，這是一個爭議熱點”，楊震說，國庫如果是出納功能，那麼財政部門則是會計功能，會計和出納不能是同一個人，否則無法保障資金安全，“央行並不能進行商業投資，如果刪除央行經理國庫的職責，財政部門就可以把國庫的錢放到商業銀行去。商業銀行是要營利的，且不存在對財政部進行監管的職能，誰能保証國庫資金的安全？”

　　任茂東委員也表示，刪除央行經理國庫的職責，會在實踐中造成由財政部門直接支配國庫資金，不受到國庫業務經營者約束的情況。“人民銀行經理國庫業務是對財政支出的一種監督和制約，而且在實踐中對於避免和糾正違法違規的財政支出行為發揮了重要作用。從國際上看，支出決策與執行分離是財政管理的一項基本要求。庫款支配和國庫業務經理的權限，應由不同機構分別行使，不宜由財政部門在行使庫款支配權的同時，經理國庫業務”。

　　【焦點3】

　　預算公開

　　對於預算公開，三審稿規定“涉及國家秘密的內容除外”。

　　明確界定哪些涉密不予公開

　　史蓮喜委員、洪毅委員都提出，預算公開時，哪些屬於國家秘密應明確界定。

　　洪毅委員表示，“公開是原則，保守秘密應該屬於例外和少數。國家信息公開條例也是這個原則，除非是法定的國家秘密，人大授權的或者中央政府規定的國家秘密，可以不公開。現在各級政府公開預算、決算、財務報表，包括各個部門單位，很多情況下會出現問題，往往借保密為由不公開了”。

　　全國人大內務司法委員會委員張崇和建議，公開方式不能僅僅局限在按教育、醫衛等功能劃分，應該細化到支出的實際用途，“哪些用於‘三公’支出，哪些用於民生福利，使大家能看清財政資金究竟是怎麼花的”。他還建議，不僅僅是政府機關，凡是財政供養的部門或單位都應該向社會公開資金使用情況。

　　全國人大副委員長萬鄂湘則建議，關於高速公路收費情況的公開就應該細化，“要公開的話由哪一級去公開，是由工程承包單位公開？還是管理部門公開？還有很多貸款方式，有的是政府貸款方式，有的是出讓多少年的收費權的方式承建公路、橋梁，一個公司承包多年后，費用可能早就收回來了，還在繼續收費”。萬鄂湘認為，經常碰到涉及對高速公路收費的爭議，如果不明確規定，將來還會遇到。

　　【焦點4】

　　預算年度

　　鄧秀新委員建議，是不是可以把自然年度和財政年度分離，從人大批准國家預算以后開始財政年度，即4月1日到第二年3月31日。

　　建議調整預算年度 自4月起算

　　鄧秀新委員舉例說，“如果是某一個縣得到這筆資金，從人大會開完到錢撥到基層需要五個月的時間，也就是從人大3月15日閉幕到下面，8月份是最快的，再加上是工程招標，到12月份要進行決算，花不完上交。這個項目誰去做也很難做好，隻有突擊花錢和違規才能做好”。他認為，不是基層不想把錢花好，是制度造成了這種境況。

　　王乃坤委員也提出了相同建議，“預算年度與全國人大批准預算時間不銜接的狀況，在某種程度上削弱了對預算的約束力，也不利於預算執行效率的提高。所以，應參考國外有些國家的做法，把預算年度起止時間調整為全國人大批准預算之后”。

　　王乃坤委員說，“兩會”期間，其所在的上海代表團對此也有呼吁，“這個事情也不難，收和支都不變，只是時間段的調整，但是能夠有利於做到依法編制預算，當年預算當年執行”。

　　車光鐵委員則建議，採用編制臨時預算的方法，解決預算年度與人大批准預算時間不銜接的問題，即各級政府對下一預算年度開始至預算草案經本級人民代表大會批准生效前，要編制臨時預算。

　　【焦點5】

　　財政專戶

　　三審稿規定：政府的全部收入應當上繳國庫，對於法律有明確規定或者經國務院批准的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶。

　　應考慮財政專戶是否有必要設立

　　任茂東委員提出，現行預算法並未規定財政專戶，“換句話說，現在的財政專戶是違法的，如今不但不追查失職行為，還通過修法變為合法化”。

　　他表示，現實中財政專戶問題較大，“如財政專戶數量大、種類多、沉澱資金量大﹔收支都由財政部門和商業銀行直接操作，不經過國庫經理，缺乏有效監管。”他介紹，近幾年財政部門十分熱衷在商業銀行開設財政專戶，一個很重要的原因是開設財政專戶對商業銀行和財政部門均有利可圖。“有些財政專戶甚至成了部門的‘小金庫’，助長了財政管理上的權力尋租”。

　　他認為，財政專戶所涉及的核心問題是當前是否有必要設立的問題。“財政部的解釋是，財政專戶的設立是為了確保專款專用，防止資金被擠佔、挪用。實踐中，完全可以將現有財政專戶統一歸口到國庫單一賬戶，人民銀行可以根據專項資金性質，在國庫單一賬戶下設立分類賬冊體系，即財政專戶設在國庫。使用資金時由人民銀行根據有關部門的支配指令直接撥付給用款單位，這樣也同樣能夠保障專項資金的集中管理和專款專用，而且還能在支付環節對有關部門的支配是否妥當，進行一定的監督和制約”。他強調說，“是否仍然要脫離國庫設立財政專戶必須要慎重考慮，否則后患無窮”。

　　【焦點6】

　　轉移支付

　　任茂東、蘇曉雲等委員認為，法案應明確設定一般性轉移支付與專項轉移支付之間的比例。

　　專項轉移支付應明確退出條件

　　“預算法應更加明確地反映最突出的問題，特別是下面反映最突出的，主要是專項轉移支付太多，比例太大，一般性的轉移支付少了一點。這個問題已經帶來很多問題，從我到部門調研和到下面市、縣市的調研，都反映要求增加一般性轉移支付，減少專項轉移支付”，蘇曉雲委員說，三審稿雖然對轉移支付做出了規定，“但是力度不夠。一般性的轉移支付和專項轉移支付，能否搞一個比例？專項轉移支付比例確實不能太高了，太高了下面不好辦。”

　　王剛委員則提出，法案應補充規定，“專項轉移支付設立時，必須明確退出的條件和時限”，“理由是，在現實當中一些專項轉移支付隻增不減，越來越多。如果我們設定退出的條件和時限，就可以解決有些專項轉移支付已經完成特定的政策和目的、或者沒有績效依然不退出的問題。另外，也是為了打破基數的觀念，在一些專項轉移支付中，由於長年不退出造成了在預算過程中老是強調上年基數是多少，下年基數上浮多少。打破這種基數觀念，提高資金的使用效率，也需要在預算法中明確規定。”

　　聲音

　　建議土地出讓金納入中央預算

　　從憲法和法律規定的角度，國有土地屬於全民所有，政府接受委托管理土地，出讓收入應當為國家所有。建議考慮納入中央預算的范疇，並進入轉移支付機制，改變地方政府對土地的依賴，以及出讓開發的動能。——董中原委員

　　開發區應納入一級政府預算

　　現在各地開發區、高新區、工業園區等實體財政規模不斷擴大，但預算管理和監督不規范，預算法修正案中也沒有涉及此類實體財政，建議應將其納入有管理權限的一級政府預算，接受同級人大的監督。——劉政奎委員