周小川：我国金融改革中自下而上的组成部分

感谢国际金融论坛（IFF）邀请我参加讨论。我今天讲的题目是“我国金融改革中自下而上的组成部分”。在中国的金融改革中，既有自上而下的改革，同时也有自下而上的组成部分，今天我讨论一下这个组成部分。

一、自上而下和自下而上两种改革方式并存、互补

这次全球金融危机后，全球经济要实现强劲、平衡、可持续的增长，面临着一系列的挑战。应对这些挑战，很大程度上取决于相关各项改革的进程，以及推进改革的决心。

需要在哪些领域推进改革呢？很多人都比较注意观察那些由中央作出强劲决策并推行的改革决策，比如近年来我们所看到的一些金融改革，如大型商业银行改革、汇率、利率改革，以及为应对危机而采取的相关改革。这些改革是由党中央、国务院决策，自上而下地部署和推动的。但就中国整个改革的策略来讲，应该看到，改革既有自上而下的，也有自下而上的，也就是通过试点，取得经验，完善方案并加以推广的方式。两年前，我曾提到这个题目，建议大家关注一些领域自下而上的改革，从而对整个改革有一个更具全局性的看法（注1）。其中，也包括金融改革。

多数人都认为，一般情况下金融改革只能采取自上而下的方式进行，因为金融市场是一个流动性很强、非常活跃的市场，如果在某一个局部——不管是局部的地方或者局部的产品进行改革，改革的外溢性（Spillover）会很强。改革的初衷可能是想限定在一定范围内进行试点，但实际效果是往往管不住，从而会对邻居产生正的或负的影响。限于局部范围的试点改革可能还会导致不公平竞争。也就是说，金融本来是垂直管理、“全国一盘棋”的，但如果有的地方享受某种改革政策，有的地方不享受，或者享受另外一种改革政策，这样就会在金融资源配置上产生不公平问题。总之，外溢性可能较大，不易控制，也影响对改革效果的观察和评估。

从我国改革的实际进程看，金融领域自上而下和自下而上的改革确实都存在。除了大家比较熟悉的自上而下的改革，应该说，自下而上的改革也比较多，地方和基层的改革积极性很高，很多地方政府、城市政府，以及一些机构都积极要求进行改革试点。其中一个原因，就是他们普遍认识到，只有通过改革，才能巩固地方的经济社会发展，推动本地的各种创新，维护本地的社会稳定。这一点跟有些东欧国家不太一样，在一些东欧国家，出现一个词汇，叫做“改革疲劳症”，人们对改革失去了热心和动力。而在中国，各个方面普遍呈现出比较强的改革热情，不断有基层提出来，希望上级政府或有关部门能批准他们进行改革试点；而且在用词上，经常强调“综合试点改革”，希望得到较全面的政策支持。

为什么在中国这种现象比较多，在其他一些国家、特别是小一点的国家则较少见？我个人分析，主要原因是中国这么大且不平衡、各地情况比较复杂，在推进改革的过程中，一方面，国际上很难提供成熟的经验；另一方面，国家内部很不平衡，城市和农村、东部和西部、工业、农业和服务业发展非常不平衡。另外，有些改革可能造成的影响很大，决策层不容易下决心。因此，改革往往从小范围开始，而且要强调改革是一种允许“试错”的过程，可以先试点，如果发现有问题，吸取经验教训，有些措施可以取消，有些措施可予修正，体现为一个不断探索的过程。

现在回顾起来，中国改革其实就是这么逐步推进的。例如，早期改革时批准了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，应该说外溢效应、不平等竞争等问题也都存在，与关贸总协定的原则也有冲突。但对于一个大国而言，为了推进改革，当统一部署、全面推进有困难的情况下，充分考虑并权衡上述正、反两个方面的优缺点，有选择地允许一部分地方开展试点，允许创新并积累经验，以此再调动各方对改革给予支持，不失为一种可行的选择。

这么做还有一个好处，就是保护和支持了基层改革的积极性。不管是地方还是企业，他们有改革创新的动力，应该允许他们去考虑如何进行改革，让他们尝试，这也是有一个“试错”的过程，如果错了，就予以纠正或者取消。

此外，改革也是个学习的过程。一开始即便是自认为设计周密的改革，在具体实施时也会发现，设计方案总会有一些缺陷。在试点过程中，就得到了学习和认知的积累。这样，以后就能知道如何更好地去设计、推动下一步以及其他领域的改革。

还有争议认为，改革先要立法，只有先立规矩，才能按照新的规则更好地推进改革。但问题是，还没有开始做，怎么知道该如何去立规则呢？有人提出可以借鉴国际经验。的确，在某些领域，我们可以从国际上借鉴相关的规则经验，甚至可以“抄”一部类似的法律。但在另一些领域，也许就不可行，中国这么大，内部发展这么不平衡，而且还是一个转轨经济体，很难确保从国外借鉴的法律真正适用。这就存在一个改革立法与改革实践的关系问题，也存在自上而下还是自下而上的路径选择问题。