專家：減稅降費倒逼養老保險加快改革步伐

　　中國社科院世界社保研究中心主任

　　鄭秉文

　　繼今年2月底國務院常務會議決定將失業保險費率由3%降至2%之后，日前又決定將工傷保險平均費率從1%降至0.75%，生育保險費率從不超過1%降到不超過0.5%。顯然，這兩次行動是落實李克強總理在今年“兩會”上所做的《政府工作報告》中指出的“降低失業保險、工傷保險等繳費率”。

　　在當前經濟下行壓力大、企業需要減負的環境中，國務院常務會議多次研究進一步減稅降費的舉措，讓企業輕裝前進，推動社會創業創新。在五項社會保險中，連續兩次對三項保險費進行下調，那麼，下次能否輪到養老保險和醫療保險呢？在五險費率合計45%中(這是理論值，各地實際執行水都略低一些)，失業、工傷和生育三險分別僅為2%、1%和1%，合計僅為5%，只是一個“零頭”，而養老(28%)和醫療(12%)是大頭，二者合計高達40%。為什麼沒有動養老和醫療呢？本文這裡深入分析的僅是養老保險制度收支狀況及其降低費率的可能性，醫療保險將另文專述。

　　三險費率下調具有可行性

　　一般來說，在現收現付、運用大數法則集合當期風險和追求當期財務平衡的社會保險制度中，判斷保險費率高低的一個重要標准是在既定待遇水平和既定資格條件下，該項社會保險當期的收支現狀、中期的收支趨勢和財政轉移支付的情況，除非存在其他制度目標。例如，“故意”提高費率，以期獲得一個資金池，旨在提高投資收益率，獲取高額回報，以減輕下一代參保人的費率負擔，獲得世代公平(1997年加拿大基本養老保險制改革就是採用了這個模式)。如果該項社會保險的待遇水平符合政策法律規定，但卻長期以來收大於支，年年都有較多結余，就說明該項社會保險費率存在下降空間，或說明存在其他問題，比如制度瞄准率較低等。反之，如果長期收支相抵，就說明大致是均衡的，費率下調會導致財政風險。如果逐漸出現收不抵支，缺口逐年擴大，財政介入成為常態，就說明存在其他問題，至少說明不能降低費率。

　　在五項社會保險中(主要指城鎮職工)，在已經宣布下調的失業、工傷和生育三項社會保險費率中，雇主繳納4%，雇員僅為1%(失業保險)。孤立地看這三項保險費率，他們大大低於養老和醫療保險。但是，縱向看，四項保險繳費收入合計形成的基金積累規模增長速度十分驚人：2003年僅為437億元，2013年竟達5197億元，10年增加了11倍。三項保險基金規模增長如此之快，舉世罕見。

　　一方面，基金快速增長是好事，說明基金支付能力大大加強，社會保險的物質基礎更加雄厚﹔另一方面，基金規模異常增加說明費率高企，存在下調空間，尤其在投資方式十分落后和貶值風險加大的外部條件下，應該及時採取措施。制度目標追求的應是當期平衡，略有結余。否則，不僅影響參保人當期消費能力，不利於拉動內需和轉變增長方式，而且還有損社保制度公信力。

　　重要的是，多年來三險基金收大於支，基金余額的形成幾乎完全來自繳費，財政基本沒有介入，降低費率隻不過降低基金儲備余額而已，不會誘發財政風險。比如，截至2014年底，失業保險基金的備付能力是7.2年，工傷保險是2.0年，生育保險是1.6年。

　　下調養老保險費率將誘發財政風險

　　城鎮職工基本養老保險基金的備付能力雖然與工傷和生育相差無幾，為1.5年，但是，形勢確實天壤之別。

　　一方面，從“名義”上講，養老保險的法定費率確實很高，雇主繳納20%，雇員8%，合計達28%，在世界各國中排列前15名左右。目前，比中國費率高的發達國家有西班牙、荷蘭、意大利等，新興市場國家有波蘭、捷克等。

　　但是，在現實生活中卻沒有收繳上來這麼多的錢，因為有些省份明確降低了費率(廣東和浙江等，珠三角很多城市的單位繳費隻有10%-13%，而不是國家規定的20%)，相當數量的職工個人降低了實際的繳費基數。例如，年收入10萬元的話，實際是按6萬元做基數繳納的，這幾乎是公開的秘密。“實際費率”與“法定費率”嚴重偏離的現象說明，制度設計中存在嚴重的負激勵問題。世界上幾乎沒有第二個國家如此鮮明地存在“兩個費率”。

　　這裡以2013年的統計數據來考察“兩個費率”之間的偏離：國有單位平均工資是52657元，城鎮集體單位38905元，當年的繳費人數是2.41億，這裡假定其平均工資基數大約為40000元(國有單位已基本全部參保，考慮到相當數量的城鎮集體單位和靈活就業人員參保因素)，其費基應是9.64萬億元，打折之后理論上的繳費收入應為2.6萬億元，但真實的“正常繳費收入”僅為16761億元，大約少收入三分之一(9200多億元)。

　　“兩個費率”存在如此差距，可用養老金替代率來予以佐証：2012年全國養老金月均是1742元，城鎮在崗職工月均工資是3966元，替代率大約是44%。相比之下，美國養老金替代率是40%，與中國大致相當，但其繳費率隻有12.4%，還不到中國的一半。需要說明的是，這是在全部正常收入都用於全部支出之后的替代率，如果為了留有結余而人為降低替代率，那將另當別論。這裡繼續剖析2013年的收支情況：真實的“正常繳費收入”為16761億元，加上642億元利息收入，合計為17403億元，而養老金總支出是18470億元，就是說，存在缺口1067億元。

　　那麼，既然存在缺口，如何解釋每年“出現”的幾千億結余呢？這是因為還有兩筆“額外”的收入。這裡還以2013年為例：一筆是2258億元的“非正常繳費收入”(主要包括四項，即預繳、補繳、歷史清欠、其他收入)，一筆是3019億元的財政補貼。把這兩筆相加之后，2013年就出現了4210億元的“當期結余”。

　　在沒有實現全國統籌的條件下，由於地區經濟發展很不平衡等原因(例如，流動人口空間分布不均、老工業基地等)，每年的結余都沉澱在發達地區，欠發達地區收不抵支，其養老金發放缺口不能用“一平二調”的辦法從發達地區予以調撥，而隻能靠財政補貼來解決。所以，在目前每年都離不開財政補貼的情況下，如果再全國統一降低費率，那就勢必加大財政轉移支付的壓力和規模。換言之，盡管費率這麼高，但事實上“正常繳費收入”仍然低於養老金支出，如果降低費率，就會加劇收不抵支的現狀。

　　降低養老保險費率的兩個條件

　　養老保險存在“兩個費率”，這是一個“常態”，而不是個別現象，這裡再繼續考察其他幾個年份的數據：

　　——2012年“正常繳費收入”14531億元加上利息收入573億元，合計僅為15104億元，而養老金支出是15562億元，存在缺口461億元﹔由於有了“非正常繳費”2249億元，財政補貼2648億元，於是，當年“結余”就高達4439億元。

　　——2011年“正常繳費收入”12058億元加上利息446億元，合計僅為12504億元，而當年的養老金支出是12765億元，存在缺口261億元﹔但由於當年有“非正常繳費”2119億元，財政補貼2272億元，所有這些相加減去12765億元養老金支出之后，“結余”高達4130億元。

　　十幾年來，養老保險財務狀況就是這樣運行的，它呈現出一個矛盾體：費率很高，但費率降不下來，這意味著，畸形的養老保險制度綁架了財政。學術界關於“降低費率”的說法和呼聲由來已久，至少已有十多年，但卻始終沒敢“動”它，成為一個互為條件的悖論，“麻稈打狼，兩頭害怕”。參保人和參保企業認為，之所以道德風險猖獗，收不上來錢，其直接原因就是費率太高，如果降下來，降到真實的費率水平，費率和費基就自然而然“做實”了，繳費就馬上會真實起來﹔但主管部門始終認為，如此之高的費率都收不上來錢，都需要年年給予財政補貼，且一年比一年多，降下來就更收不抵支了，那時，再提高費率可就不容易了，到時責任由誰來承擔？

　　博弈的雙方都有自己的道理，誰也不敢邁出第一步，這就是費率始終居高不下但又沒有下降的根本原因。我認為，解決費率高的關鍵不在於誰有勇氣邁開第一步，那是沒有意義的，下降之后，對收不抵支的地區而言，缺口更大，財政補貼規模將會相應增加。對廣東等收大於支的發達省份而言，絲毫不影響他們龐大的余額儲備。所以，下降之后，隻會增加財政對欠發達地區的補貼規模，降多少就要補貼多少，而不可能會出現“奇跡”。全國各地區各企業會自動恢復到本來應該的繳費水平，在目前制度負激勵的條件下，這是不可能發生的。出路在於改革制度本身，在於盡快按照十八屆三中全會《決定》的部署，對養老保險制度進行全面深化改革，使之能夠滿足如下兩個條件。

　　第一，按照三中全會《決定》提出的堅持精算平衡原則，擴大精算中性因素，增強制度的激勵性。這樣做的目的是鼓勵真實繳費，逐漸縮小“兩個費率”的差別，最終使兩個費率趨同為一個費率，即法定費率與實際費率基本重合起來。隻有真正實現多繳多得的原則，參保人就會主動真實繳費，各種逃費和避費的道德風險就會自動消失。住房公積金制度之所以生命力長久，之所以不存在“兩個費率”，就是因為它遵循的是多繳多得的原則。所以，在降低費率之前，應先對制度結構進行全面深化改革。不改革，就不可能實現真實繳費，就不可能降低費率。

　　第二，按照三中全會《決定》提出的實現基礎養老金全國統籌。目前，養老保險基金的管理層次主要是以縣市為主，統籌層次太低，這在全世界都是十分罕見的，它不僅成為很多弊端的根源(例如，每年“吃掉”大量財政使之轉化為國有銀行存款﹔勞動力跨地區流動十分困難﹔政策和制度碎片化情況嚴峻等)，而且也是法定費率居高不下的主要原因。因此，在這輪養老保險制度改革中，實現全國統籌層次是改革的主要目標之一。實現全國統籌之后，發達地區和欠發達地區的基金融通問題就迎刃而解，欠發達地區就無需財政介入，這就為降低費率創造了條件。

　　簡言之，隻有不折不扣地貫徹落實三中全會《決定》全面深化改革的戰略部署，降低養老保險費率就水到渠成。