中国：推进高效、包容、可持续的新型城镇化【2】

城市周边区域土地制度的创新

将城中村整合到正式的城市发展进程中，将会增加可用于城市发展的土地供应。整合还将提供改善低收入家庭居住条件的机遇；由于能够以更充分的土地权利来参与城市发展，此类整合还将使城市周边地区的集体组织和农村居民从城镇化过程中获得经济上的好处。如上所述，必须对《土地管理法》和其他法律进行修订，同时应颁布实施办法对城中村改造进行指导，使城市周边地区的农村集体组织能够合法利用集体建设用地，或将其与开发商入股、联营，以便在城市总体规划框架内进行城市商业和住宅建设。通过合理功能分区，在保留集体建设用地所有权情况下，地方政府可为上述区域集体土地建保障性住房提供奖励，同时也可避免政府征地模式下高昂的安置和拆迁成本。

完善城市土地的使用

用一种更加动态性的城市规划体系代替当前这种基于各种标准的城市规划体系，对于中国而言将是十分有益的。这将有助于推动土地的高效利用，改善规划与融资之间的协调。根据国际上成功的经验，这一规划体系将综合以下各方面：战略和长期的经济规划;部门规划与融资的协调；考虑开发活动对交通、环境、公共服务等关键城市系统的影响;增强公共和私人参与；绩效监测。

城市的土地使用应该更加以市场为基础。目前在供地中偏向于工业用地以及为吸引工业投资而给予工业用地补贴的做法，使中国的结构调整难度加大，对服务业发展造成障碍，导致住房价格居高不下。此外，以公益目的划拨给各单位的土地占据了大量城市区域、且利用率低下。政府可制定措施允许此类土地的一部分进入市场，并明确土地转换用途以后的增值收益分配比例。对需求敏感的城市土地进行功能分区，以及通过拍卖来配置土地使用权，将使很多城市的工业用地量下降，并增加商业和住房用地。随着土地市场化配置后带来的价格上升，土地密集型工业企业将向二线城市和农村地区转移，重新开发的工业用地可以分区作为混合用途。随着工业用地的第一个40年租约到期，各地方政府有机会回收利用率低下的工业用地。经过重新分区和整理后，可对这些土地进行竞争性拍卖，既可以保证产业升级企业的用地需求，又可以将工业用途调整为住宅和服务业用途。

城市土地市场改革还应包括提高土地二级市场交易的透明度。在城市地区，政府垄断了土地一级市场，而后续交易的市场（即二级市场）发展水平低下且缺乏透明度。地方政府都缺乏监测土地二级市场交易的手段，且当土地转用于更高价值的用途时，政府往往无法从相关土地交易中取得收益或获取价值。应规定所有二级市场上交易和再开发的城市土地都应在当地土地行政主管部门进行登记。更加完善的登记制度可使地方政府从交易中收取费用，并从城市土地升值中获益。

灵活的城市分区有助于鼓励更高效的城市开发，降低将农地转为城市用地的需要。容积率是衡量建筑密度的一个指标，最好以单个建筑地块来衡量，而不是在大型街区的层面衡量；可以制订更简洁的审批程序，以便现有地块可以根据市场需求和开发重点来提高密度，提高现有建成区密度的激励，减少城市边缘的开发。还可以改革规划体系，允许开发商将大型街区加以分割，向第三方出售单个地块，而对每个地块都有具体的容积率和分区规定。一旦土地价格上涨，这类改革就会推动土地交易的大量出现，对提高现有城区的建筑密度非常有效。

新的土地开发中应当鼓励较小地块的开发和混合用途开发。中国的城市应从大型街区模式转向小地块模式，同时改善小地块的连通性。发达国家的街区通常不超过150米x150米，而且有多个地块，相比而言中国城市的街区往往要大出几倍。缩小街区的规模有助于建立更有活力的城市土地市场，有利于小型开发商参与竞争。小地块对促进社区融合、发挥集聚经济效应、推动内填式开发也至关重要。

优化土地利用和提高密度需要在建筑物、社区和大都市区几个层面进行。在建筑物和街区层面，采用传统的中等高度（5-7层楼）、边长100米的街区模式，能够最大限度地提高密度，其毛容积率（包括基础设施在内）是那种“公园里一座摩天楼”、边长400米的超大街区的3倍。在社区层面，可以通过密集的街道来贯穿城市社区，同时建有密布的公园和便利设施，以此满足高密度人口的需要。在大都市区层面，规划人员需要找出哪些地方可以通过填入式开发使城市更紧凑，降低城市区域的碎片化。规划人员还可以将提高密度的开发活动集中在主要交通线路的沿线地带，避免出现断层区和城市边缘的扩张，从而提高大都市区的开发效率。

实行不动产税有助于优化土地利用。在财政改革中可以引入不动产税，使地方政府的财政收入与支出更好地对应起来。实行不动产税的另外一个好处是，它将可以鼓励对空地和未充分利用土地的开发，增加土地交易。一些国家的城市选择采用差别税率的不动产税，用低税率来鼓励用来改善老旧建筑的资本投资，而对那些在城市增长区持有未开发土地坐等升值的投机行为课以重税，这样就推动了填入式开发和重新开发。美国宾西法尼亚州一些社区的经验显示，差别税率是刺激中心城区复苏的一个有效工具。这种税制在悉尼、香港、匹兹堡和丹麦、芬兰等地都有采用。

将土地利用规划与住房、基础设施和融资问题统筹考虑

土地利用规划必须与基础设施建设统筹考虑，不仅要满足当前的需求，还要考虑未来的需求。提高城市密度可以推动经济发展，但这也需要进行额外的基础设施投资，以确保高密度带来的益处不被拥堵成本、环境成本或其他成本所抵消。中国面临独一无二的历史机遇，采用公交导向（TOD）发展模式，并沿城市主要交通走廊最大程度地完善和强化土地利用。到2015年，城市轨道交通网络将达到3,000公里，到2020年将超过6,000公里，累计投资将超过4万亿元人民币。到2020年，高铁和快速铁路网络预计也会将人口超过50万的所有主要城市连通起来。

可将开发活动集中于城市交通走廊沿线地带。随着公共交通的改善，对某些公交走廊可允许更高的开发密度，允许地方政府将走廊地带以外增长缓慢地区的土地转用指标用于走廊地带。为推动交通节点附近的协调开发，市政规划分区的改变程序可以有所简化，允许公交站点周围和特定的道路、地块周围有更高的容积率、人口密度和建筑高度。

土地利用法规可以鼓励住宅、商业和某些产业（媒体和娱乐）的综合用途开发，鼓励将商业建筑转变为住宅——尤其是在主要道路和公交站点附近。政府可以给开发商提供更高的容积率来建设廉租房，将房价控制在可管理、低收入家庭可负担的范围内。应该采取新的土地价值捕获机制，以支持必需的交通及其他城市基础设施的建设和运营。

可对现有的城市地区进行改造，提供可负担的住房，减少低密度开发和城市扩张。国际经验表明，郊区的开发虽然可以带来经济效益，但通常在5-7年达到峰值后就开始减退。城市核心地区的改造由于涉及更为复杂的土木建设，要对公共空间加以升级，还要改善目前所需的服务，因此需要更高的前期成本。但一旦恢复了这些地区的活力，这些核心地区就可以在较长时间内吸引更多的投资，具有自我延续发展的能力。

可以提供恰当的激励，来确保以可负担的价格建设所需的住房。城市分区政策，可以要求开发商或给予其激励，在新的大型住宅开发／混合用途开发项目中，建设面向包括低收入群体在内的住房。经合组织国家中，低收入住房占住房存量的比例通常为10-20%。可以允许开发商和房地产业主提高建筑密度，使用额外的容积率来提供低收入家庭住房和可负担住房。此外，政府还可以提供专门补贴用于可负担住房的建设。一些国家成功地使用了“包容性城市分区”或“激励分区”的做法，如美国佛吉尼亚州的费尔法克斯县批准了对维也纳地铁站附近重新分区、大幅提高建筑密度的计划，同时要求开发商所建房屋中至少5%是可负担住房。政府手中闲置、废弃和未充分开发的土地可被用来建设可负担住房，包括公共建筑周围的停车场、规划为高密度区域里的低密度建筑、铁路、机场和规模过大的道路附近区域等政府所有的土地。将现有的老旧建筑进行改造，达到起码的安全标准，这样也可以为低收入人群提供合理的、可负担的住房。

在城市开发过程中整合城中村的土地可以增加低收入住房的供给。随着今后农村土地产权的明晰，城郊地区的农村集体经济组织可能会面临新的机遇，即在城市总体规划的框架内开发或出租集体建设用地，将其用于商业及住宅开发。这种以目前试点为基础的方式，将使得失去农业收入的农村集体及其成员从城市土地开发中获得收入。

改革城市融资

改革政府收入来源

财政体系是一个重要的激励机制——应当对税基和转移支付制度进行改革，为地方政府提供必要的资源和激励，使它们能够并愿意向所有居民提供公共服务，同时积极为城市发展和增长提供良好条件，而不是直接扮演土地开发商和城市扩张者的角色。需要控制地方政府招商引资的激励，以便抑制低效的税收竞争以及对没有生命力的企业的支持。在这方面，改革税收结构和税收分享体系非常重要，但关于政府对企业其他支持方式的法规也很重要——包括廉价供应土地、公用事业补贴和税收减免等。可采取的一个改革步骤是要求地方政府公布其对企业的支持，将这项信息作为年度预算的附件。对房产征收不动产税将为地方政府提供一个稳定的收入来源，而且征税对象也与公共服务的受益者一致。不少发展中国家和发达国家，不动产税都是地方政府的主要税种。在中国征收不动产税可以实现两个重要目标：它接近于一种对城市公共服务的收费，又是对房地产财富的征税。不动产税永远不会受到选民欢迎，但从一定意义上说这正是这类税项的原理：如果地方政府想多花钱，那它就必须有充分理由，向纳税人说明花钱的必要性。实行了不动产税，辖区内土地升值会使地方政府收入增加，这是对地方领导人良好管理的一种回报。此外，不动产税还可以鼓励房地产的所有者对其加以最好的利用——比如将公寓出租，或是对未使用或未充分利用的土地进行开发，从而促进对存量住房和城市土地的更好利用。中国应当力图使不动产税成为地方政府收入的一个重要组成部分。但即便如此，不动产税也可能不能完全取代当前的土地出让收入。目前，中国正在积极稳妥地推进房产税立法，不断完善地方税体系，以培育地方主体税种，届时房产税收入占GDP的比重会不断增加，并有望超过1%，当然这还需要加强税收征管能力才能逐渐达到。此外，不动产税的开征还需要一些过渡性的安排，如提供二至三年的过渡期，使人们有时间对自己持有的房产予以调整，之后再征收不动产税。不动产税应有广泛的税基，以达到它在增加税收收入和调节激励机制这两个方面的目标。目前在上海和重庆的试点针对的范围太窄，无法发挥大的作用，全国性的不动产税制度应当有更宏伟的目标。

地方收入的其他来源也有很大潜力。上海等城市已经开始拍卖汽车牌照，将汽车保有量限制在可持续的水平。今后可以提高车辆登记费和燃油税，同时对公共交通做出特殊安排，限制这些税费对公交价格的影响。在那些就业和消费集中的城市可征收地方一级的所得税和销售税。

将公共交通、垃圾收集、供水、污水处理、电力、天然气等城市服务的价格，提高到能完全回收成本的水平，有助于增强服务的可持续性和增加收入。国际上，对具有私人产品属性的政府服务实行收费是非常普遍的，在高收入国家这些收费往往能覆盖所有服务成本——包括运营和维护成本以及折旧和合理利润。可以对燃料、电、水征收特种税，来反映它们的环境影响。对贫困人员维持基本生活所需要的服务，以较低价格收费，这样可以实现政府在收入分配方面的目标。对公共交通进行覆盖成本的定价在国际上很少能做到，但在非公交通勤成本随着各种税费上涨而上升的情况下，中国可以逐步提高公交价格。

地方政府还有一些其他收入来源。经合组织国家的环境税平均占政府总收入的6%（土耳其高达15%），占GDP的近2%（丹麦超过4%）。拥堵收费也可以带来一些收入。新加坡1998年实行了“电子道路收费计划”后，车流量下降了15%，每年收费超过5000万美元。2008年伦敦的拥堵收费系统收取的费用达到4.35亿美元，差不多是伦敦交通局全部收入的9%。

中国可以进一步改善税收结构，以实现政府调整经济结构的目标。一个重要步骤就是用增值税代替服务业的营业税，这方面的改革已经启动。