中国：推进高效、包容、可持续的新型城镇化

国务院发展研究中心和世界银行联合课题组

课题总负责人：李伟、 Sri Mulyani Indrawati

课题执行负责人：刘世锦、韩俊、Klaus Rohland、Bert Hofman

编者按

如何开拓新型城镇化之路，是中国当前和今后面临的新挑战。为此，国务院发展研究中心和世界银行围绕这一主题联合开展了一项大型研究。这项有100余位专家学者参与的研究从2012年初冬开始，到2014年初春竣工，历时一年多，研究成果包括题为《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》的总报告和与之相关的七个专题报告，共50余万字。

该项研究全面系统地阐述和分析了中国城镇化取得的成就和面临的挑战，对城镇化进程中迫切需要实施的改革提出了具有可操作性的政策建议，建言中国要推进高效、包容、可持续的城镇化，同时描述了改革情境下2030年的中国城镇化格局。

今年3月25日，以该项研究报告为主题的国际研讨会在北京召开，与会者对报告给予了高度评价。研讨会后，课题组还将根据与会部门和专家的意见进一步完善报告。4月11日，亦即世行春季年会在华盛顿召开期间，将举办这项研究成果的正式发布会。

兹将该总报告摘要刊出，以飨读者。

由于推行新的城镇化模式，中国的城市将面貌一新。中国将继续快速的城镇化，在改革的情景下，城镇化率到2030年将接近70%，使中国的城镇化率与基于其收入水平作出的预期相一致。

在改革的情景下，到2030年中国的城市面貌将更加多样化，原因在于城镇化进程将不会是整齐划一的，而且会反映出各个城市的比较优势。在中国最发达的城市，服务业（而非工业）将在经济增长中发挥更大的作用，这是因为城市是更加成熟、附加值更高的服务业发展沃土。城市群中北京、上海、广州等大城市近年来增长迅速，成为通往国际市场的门户，而且这种趋势还可能通过改革进一步增强。这些聚集效应将带来城市的多样性，鼓励人们在大学和商业区中相互学习，并把人们同世界其他地区连接起来。

中国有能力实现更有效、包容和可持续的城镇化。本研究进行的模拟分析表明，城镇化总成本占GDP的比重会逐步下降。在2013-2030年间，所有城市公共服务、基础设施和保障性住房的年均成本约占GDP的6.1%。由于农业转移人口的融入和政府大规模的保障性住房计划，初期（2013-2017年）城镇化成本一度会达到占GDP7.3%的峰值。根据过去的经验，近四分之三的成本由政府通过基础设施开发公司和融资平台公司支付。根据模型的模拟分析，政府能够承担得起这些成本，这是因为来自不动产税的额外收入以及其他收入来源总体上足以覆盖这些成本，而且不增加政府债务占GDP的比重。这些模拟分析假设，给农业转移人口按城市标准提供基础设施和社会服务的成本是新增的，也就是说，农业转移人口所在农村地区的同类支出占GDP的比重不会下降。

在改革的情景下，城市密度更高，对基础设施投资需求更少，尤其是在道路方面。对城市的住宅和现有城市土地增值征收不动产税，及对存量土地的资产经营，完全可以弥补土地用途转换减少的收入。对财政体制进行重大改革，改变地方政府的激励机制，调整地方税收基础和政府间财政体制，规范地方政府举债行为。改革情景假设，在土地政策和地方政府举债方面进行改革，并保留一部分土地收入和地方举债。如果完全没有土地收入和地方举债，那么财政空间不足以覆盖城镇化的支出。

改革农村土地征收制度

用于公共设施建设和社会事业的土地仍然需要通过征收渠道获取，但必须对其进行限制，以确保这类土地占地规模比过去明显降低，并明确以这类名义征收的土地不得用于经营性使用。还应进行配套改革，对地方政府的政绩考核激励机制进行调整，干部政绩不与经济增长挂钩。同时对政府征收土地的经济激励予以制约，比如规定土地转用后的出让收入不得用于当期投资，那么就能降低现任市长进行过量土地征收与转让的激励。

增加对农村土地转为商业用途的补偿。将农村土地转为商业（非公共利益）用途，相关补偿应当与该土地的商业价值相符，并应从中扣除地方政府为将该土地用于非农业用途要支付的成本。在现行制度下，补偿金额上限为土地平均年农业产值的30倍，这一最高补偿上限通常也不足以维持失地农民生计。因此，农村土地征收制度改革应遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的原则（和已在部分省份实行的规则）。

法律中应体现保护农民在土地征收过程中的诉讼权利。中国的诉讼法对与农村土地征收相关的规定不完善。中央有关提高农民诉讼权利的政策和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，为制定与诉讼权利相关条款提供了指导，应当写入法律的诉讼权利包括知情权、参与权、申诉权。明确规定在土地征收中举行听证会，有助于增加交易的透明度和减少权力滥用的可能性。

与征收年度不动产税的改革建议相呼应，可以考虑对进入城市土地市场的集体建设用地征收资本收益税，从而保证当此类土地作为商业用途进入城市土地市场时，地方政府可以从中获取一部分收入。对新增建设用地征收不动产税的工作应逐步进行，并应根据土地登记、评估和记录入档在内的税务管理体制改革与发展情况而定。

发展农村建设用地市场

目前土地用途转换主要由地方政府主导，需要建立健全土地转换方式。更为市场化的土地转换有许多优点，最为明显的是可以更有效地配置资源和减少社会紧张关系。在政府严格的规划和用途管制下，这种方法可以避免出现不必要的土地转用，因为只有当开发商认为转用是一项有利可图的事业，农村集体也认为交易可使他们获益时，土地转用才会发生，而且土地购买和开发的时间和价格都视市场情况而定。此外，社会的紧张关系以及被征地农民与当地政府的冲突也将会大大减少，原因在于政府不是交易的当事人，价格由市场制定。市场价格也很可能会高于政府主导土地转用时通常提供的补偿水平。

在符合规划和用途管制前提下，应允许农民集体将土地用于非农业工商业活动。然而，在现行法律下，集体建设用地不得出租给非集体单位用于商业或工业开发。此外，农村宅基地权利也受到一些限制，农民只有占有权和使用权，没有收益权，而且具有很强的集体成员身份性。为了保证今后城镇化的用地空间，促进城市与农村一体化发展，以及逐步将现行的政府主导的土地征收和转用制度，转变为更有效率的以市场为导向的土地配置制度，城乡土地市场的发展和深化以及城乡建设用地市场一体化是至关重要的。现实中，大量集体建设用地已在“法外”进入城市土地市场，特别是在中国东部沿海地区和大城市。人们越来越认识到，应允许农村集体建设用地直接进入城市土地市场。包括广东、重庆、成都、安徽、浙江、江苏在内的许多省市都在试行新的措施，允许租赁、流转和抵押集体建设用地。然而，由于现行法律禁止，集体建设用地不能正式地进入城市土地市场，相关措施还停留在试点层面。在总结各地试点工作的基础上，中国可以考虑修订《土地管理法》和《物权法》，明确集体建设用地与国有建设用地具有平等进入市场的权利。在此基础上，制定集体建设用地进入城市土地市场的实施条例，明确规定可被纳入城市建设用地市场的农村土地类型、进入方式、利益分配机制。对已经进入城市土地市场的存量集体建设用地进行分类处理，纳入城市总体规划并依法进行管理。

强化并明确宅基地的相关权利。农村宅基地是中国农村土地权利体系中非常独特的一个类别。现有法律规定，宅基地只有集体组织成员才能获得，实行一户一宅，且农村宅基地的转让和租赁没有获得准许。但在现实中，农民宅基地在许多地区一直大量在租赁和转让。因此，宅基地制度的改革面临的抉择是，如何使法律和现实更好地契合。完善农村宅基地产权制度对于促进城乡生产要素流动以及实现城乡建设用地市场统一十分重要。

法律赋予农民宅基地用益物权，但对宅基地的赋权仅限于“占有权”和“使用权”，没有“收益权”，改革应考虑将宅基地用益物权的赋权与一般用益物权同步，即延伸到包括收益权。同时，鉴于人口城镇化加快、尤其是农民市民化后，宅基地的成员身份性和不可交易性不利于土地有效利用和农民无法实现宅基地财产价值，建议选择不同类型地区进行宅基地制度改革试点，探索宅基地有偿获得与使用、宅基地交易与流转、打破宅基地成员和村社边界，基本取向是逐步实现以财产权赋权交换福利分配权。当然在这类试点中土地使用管制必须加强。另外，由于农民住房和宅基地的抵押、担保和转让是实现农民宅基地财产权的重要内容，建议选择若干地区试点，探索农民住房和宅基地使用权抵押、担保、转让。待条件成熟，适时推进宅基地抵押、担保和转让。这一做法也有利于农民住房财产权与城市住宅产权相一致，目前这两者权利的不平等，是造成城乡居民收入鸿沟的重要原因。