中国：推进高效、包容、可持续的新型城镇化【3】

改革分税制

进一步明确各级政府的职能划分有助于提高效率。更广泛地来说，要确保各级政府有提供服务所需的资源，首先必须明确划分支出责任。在中国，目前由地方政府负责的某些职能最好由中央政府来承担，其中最主要的一项就是养老保障。由中央来负责养老保障有助于提高劳动力的流动性，制定全国性标准，解决与风险分担相关的一些重要问题。

需要大力改进分税制，消除那些导致地方政府出于财政收入考虑而扶持低效企业的激励。中央与地方分享的主要税种（增值税、企业所得税和个人所得税）是根据征税地点来与地方分享的。这种安排从两个方面扭曲了资源配置：首先，它鼓励地方政府保留那些本应迁到其他地方的企业；其次，它对大城市特别有利，因为公司总部往往在大城市，而总部所在地通常就是公司纳税地点。不同省份之间的收入分享可以逐渐转为一个公式化体系，在这个体系里，中央对地方的转移支付将根据对各地需求的客观衡量来分配，而不是根据税收征缴地点。可以先从增值税的分享办法改起，从当前只按增值税征缴地点分享，转为兼顾消费地点的体系。实行增值税共享的国家通常采纳以下两种办法之一：或是中央与地方政府增值税分享的规则并不加以明确；或是按照某种客观依据如人口（德国）或消费（日本）来分享。在中国，那些高收入省份因此损失的收入将由其他地方税收的增加来弥补。假以时日，可以对所有共享税采用统一的分享比例。

即使在强化了地方政府的收入之后，它们的自有收入加上分享收入与其支出责任之间仍有缺口，需要通过转移支付来弥补。转移支付体系应当鼓励地方政府执行国家的优先事项。中国当前的转移支付体系正变得越来越有效：转移支付规模迅速增大，而且越来越多地被分配给贫困省份，用于国家的优先事项。但另一方面，由于对地方政府的专项拨款有200多种，造成这个体系十分复杂，管理成本很高，同时也不利于地方政府的问责和治理。与专项转移支付相比，以促进地方财力均等化、确保基本公共服务的一般性转移支付不到转移支付总量的一半。而且，目前的转移支付体系也不能对不断变化的形势及时作出反应，尤其是不能对人口流动及时作出反应，因此中央政府已经开始向地方政府追加拨款，用于向农民工提供服务。近期内中国可以考虑将多种专项转移支付整合为种类有限的整体拨款，将这些整体拨款与中央的总体目标联系起来，并建立相应的绩效指标和考核体系。

在中期，中国可以按照一种基于财力和支出需要的公式来分配财政资源。很多经合组织国家都使用这种制度，如澳大利亚就有一套精细的确定支出需要的体系。这种方法能满足中国在全国提供基础公共服务的目标。支出需要将依照最低服务标准来确定，而当前的税收分享安排和转移支付制度转为一种公式化拨款制度，这对每个地方政府得到的资金将产生很大影响。因此，这项改革应当逐步推进，并与地方政府培育新的征税能力相配合。比如，可以根据支出需求和收入能力等客观因素给地方政府设定它们各自的“份额目标”，但实施起来要逐渐到位，刚开始时以地方政府在拨款中的现有份额作为起点。

需要对省级以下财政制度进行改革，确保资源得到恰当使用。只调整中央与省级政府的财政关系，无法确保地方政府有足够的预算资源推进城镇化。实际上，解决省内财政资源的不平衡可能比解决省际之间的不平衡意义更大。省以下各级政府收入分享安排在不同省份的差别很大，中央政府对此没有强制性要求——这个特点常见于联邦制国家，但在单一制国家很少见。

改革土地财政

对城镇存量土地进行开发是一种获得财政收入的新办法。由于住宅和商业用地短缺，将工业用地转为住宅或商业用途可以带来更多收入。对那些因基础设施建设而升值的房地产可以征收“改良税”（Betterment Tax）。除土地租赁之外，拍卖城镇土地的开发权也可以增加收入，加快城市改造。最后，通过设计良好的土地增值税，从地方政府不直接介入的土地交易中获取增值收益。

需要确立相关的监管法规，确保土地融资为推进城镇化持续发挥作用，同时确保更好地管理相关的财政风险。首要任务是对地方土地所有权、土地销售、公私合作项目中的土地入股、不同类型的地方机构之间的土地交易以及卖地收入建立统一的报告要求。其次，公共财政的“黄金法则”应当被用于地方土地融资，即土地资产的销售收入应当只用于投资。第三，对用土地担保的举债行为加以监管，确定以土地担保贷款的最低抵押率或贷款率，并制订土地估价原则。第四，应当禁止将富余土地转让给其他政府部门或企业、私人开发商或公私合作关系项目，除非转让合同完全公开。

加强公共财政管理

改善财政管理，增强透明度。实行“中期预算制度”有助于进行多年期的资金安排，将投资项目的维护和运营成本纳入支出预测，从而改善资本支出，使城市发展规划的制订和实施在财政上更为合理。对地方财政帐户进行独立审计，定期公布关键财政数据，披露隐性负债和担保，并将预算外债务纳入预算内——这些都有助于提高财政透明度。最后，地方政府建立“首席财务官”（CFO）制度可以把地方政府的财务职责集中在一起，明确财务管理的职权，改变地方政府举债过程中缺乏协调、各自为政的现状。首席财务官最好是来自财政部门或其上级主管部门。首席财务官办公室将与预算制定机构、财政部门、投资管理部门（发改委）和其他政府部门进行协调，共同确定举债战略和计划。发债方案与预算方案将提交本地人民代表大会批准并向公众公开。中央政府需要在确保各地遵守地方举债的法规方面发挥重要作用。

推动公私合作关系的发展

中国已经制订了向私营部门采购服务的政策框架，这是向私营企业开放公共服务行业的一个积极信号，但还需要进一步改善关于私营部门提供公共服务的政策和激励。中国在利用私人投资建设城市基础设施、提供公共服务方面还有很大的发展空间，应当制订必要的政策和法律框架以充分发挥公私合作关系（PPP）的作用。为简化项目审批制度，促进地方政府的审慎决策，可以在中央层面统一PPP法规，对各个部门和地区的审批程序以及如何解决合同纠纷PPP统一指导。政府应当制订鼓励私营部门参与的政策和激励措施，还要建立引导和监管PPP的体系。有效法规、监管和争端解决体系所提供的法律保障，将有助于鼓励私营部门的参与。

中国可以将PPP合同的内容拓宽，既包括资本融资，也包括服务提供，这可以通过把对资产建设的投资与资产的长期（如20年）运营维护捆绑在一起来实现。大多数关于城镇基础设施建设和服务提供的公私合作关系，在合同期间将有赖于地方政府的付费。在这种情况下，应当允许地方政府作出多年财务承诺。地方政府未来向PPP提供的款项，不超过预期的经常性财政收入，以保持财政的可持续性。

扩大PPP会增加政府的或有债务，因此需要进行谨慎的风险评估，设计恰当的风险共担安排。PPP法应当确保项目负责官员有恰当的激励、信息和能力来充分考虑或有债务的成本和风险。PPP合同安排应当明确风险共担安排。可以在地方层面建立具有运营能力的专门的PPP机构，由其独立管理因PPP项目产生的财政风险。地方政府可以引入新的运营模式和竞争机制，以推动项目的公开、透明和效率。基础设施部门要放开竞争，就要在财务成本披露、预算补贴以及服务数量和质量方面对公用事业机构进行改革。

中国已制定发布了政府向社会力量购买服务的政策框架，这是一个积极的信号。今后应加大推进力度，逐步完善政策体系和激励机制，通过购买服务方式鼓励、支持和引导社会力量参与到公共服务提供之中。

改善债务融资政策框架

中国应当对地方政府举债确立财务规则和债务上限，以便对系统性债务违约风险进行事前管理。很多国家允许地方政府以一般预算收入或专项收入作担保来举债（后者即为收益债券），发债主体或是地方政府，或是某个专门机构。“黄金法则”是很多国家奉行的一个基本规则，即举债必须用于长期的公共资本投资。对单个城市以及所有地方政府的总体债务规模都要设立上限。要根据考虑公共部门（中央和地方政府）的财政能力，设立债务规模上限。对提供基本公共服务的机构也要设置部门性债务限额，确保不超出其偿债能力。此外，地方政府要进入资本市场，由信用评级机构对它们进行严格的信用评估是前提条件。为进行信用评估，地方政府需要满足很多条件，其中之一就是要完整披露经过独立审计的政府财务报告，这有助于强化市场在财政监督方面的作用。

只有建立起地方政府无力偿债问题的处理框架，才能使中央对地方政府“不施救”的承诺具有可信度，才能明确过度举债的地方政府的债务重组规则。好的政策框架应当能够减少地方政府的道德风险，防止“免费搭车”，促使所有地方政府追求可持续的财政政策，减少短视行为，降低不可持续的财政政策对未来几代人的影响。当前进行公共基础设施项目融资和建设的地方政府融资平台公司可转变为专门目的机构（SPV），而纯粹的融资平台公司则可以在地方政府能够正式而公开地进入资本市场后解散。专门目的机构应当剥离它们的商业活动，专注于提供基础公共服务，同时要通过改革变得更透明、财务上更强健。它们将遵循国际上关于公司治理和金融审计与报告的良好做法。专门目的机构与政府预算之间的财务关系应当向公众披露。由于前者的债务构成了地方政府的或有债务，因此需要建立对这类机构举债目的、程序和限额的法规。最后，虽说全部地方政府债务占GDP的25-30%不算过度负债，但不少地方和地方政府融资平台公司现在已经面临很大的偿债压力，可能需要制定清晰的规则，进行债务重组。

拓宽竞争性、多元化的基础设施融资渠道可以降低融资成本。除土地收入以外，中国的基础设施融资主要依靠商业银行和政策性银行——这种情况的弊端是商业银行的负债和资产期限可能存在错配。在短期，商业银行和政策银行将继续向地方政府和具有财务存续能力的公用事业专门目的机构提供大量融资。在中期，发展地方政府债券是可行也是必要的。针对不同融资渠道的监管框架和制度框架需要整合，以建立公平的竞争环境。这样可以抑制影子银行的发展，改善地方政府债务融资的质量，支持健康的金融创新，还可以保证透明度，确保市场定价，保护各种金融工具的投资者权益。所有这些方面都有助于推动债务市场的长期发展，加强金融体系的稳定，为城市基础设施建设提供高效、稳定的长期融资渠道。

要建立地方债券市场，就需要一套协调统一的证券法规。适用于地方债券发行和交易的证券法规和制度框架，如关于信用评级机构、经纪交易商、承销商和审计机构的法规，与适用于主权债券和公司债券的法规与制度框架相似。中国需要对政府债券市场建立可靠的收益曲线，统一公共部门的会计准则，改善财政透明度。中国已经对发行地方政府债券进行了尝试：由中央政府代理地方政府发行地方政府债券，并已有6个省市开展了自行发债试点。要随着各省市获得信用评级、展示其偿债能力、建立发行和管理债务的技术能力的提升，尽可能快地允许更多地方政府直接进入1 债券市场。财政部代发地方政府债券的做法可逐步退出；或者对其进行大幅改革，按与地方政府直接发债相同的标准（如偿债能力、透明度、信用评级、无隐形担保等），代发债券。

应当对银行向地方政府的贷款加以监管，强化地方政府的预算纪律和财政透明度。通常商业银行贷款要遵守一般审慎规则，如果对地方政府应用这些规则，将会限制地方政府的贷款机会。这些规则包括：风险敞口限额，规定银行向单个客户的贷款额度；集中度限额，规定银行对某一类客户（如地方政府）的贷款额度；内部人贷款限制，规定银行向其对股东的贷款额度。中国已经有这方面的法规，但需要确保它们得到切实实施。除上述规则以外，很多国家还采用了一些创新措施来加强金融纪律。例如，巴西等国家在发生了大范围的地方政府债务违约后，禁止地方政府拥有金融机构。在中国，地方政府直接拥有的银行股份有限，但可以通过人事任命权对银行产生很大影响。需要考虑改革这种制度，以确保银行向地方政府贷款的决策独立性。在墨西哥，大额长期融资要经过竞争性的借款人筛选程序和贷款评级，虽然这些要求不是强制性的，但如果银行向未经评级的地方政府贷款，就需要达到更高的资本充足率。

需要对影子银行进行监管，限制低门槛资金流向地方政府。近年来，地方政府融资平台公司越来越多地依靠影子银行的理财产品和信托基金贷款提供的资金。这些融资平台公司使地方政府可以获得预算外融资，但它们作为灵活融资工具的优点，不足以弥补透明度差、可能增加地方或有负债、给投资者和管理影子银行业务的银行增加风险等缺陷。为规范影子银行业务，所有的资产管理产品都应遵循同样的基本监管准则。包括银监会、证监会和保监会在内的政府有关部门应当协调对各种集合投资产品的监管政策。需要制订一个改革影子银行法律和监管框架的计划，包括在短期内对相关规定进行修改，长期则要对主要法律加以修订。向理财产品、信托基金或其他集合投资计划的投资，不应受到隐性担保的保护。

应当加强政策性银行在提供长期融资方面的作用，弥补长期融资市场供给短缺。政策性银行可以在合法合规的范围内，在支持资本市场长期工具的使用方面发挥积极作用，可采取的做法有：发行有助于支持固定收益市场发展的创新金融工具；为地方政府债券提供担保；适度购买新发地方政府债券，以做市商的角色根据其他投资者的需求进行债券的买卖。