中國經濟怎麼辦之五：鐵路投融資體制怎麼改

7月24日的國務院常務會議，讓“鐵老大”再成焦點。

無論是從“激發市場主體活力上”，還是從“加強薄弱環節建設上”，鐵路都是這一輪“穩增長”的不二選擇。一方面，市場有需求。鐵路仍是中國綜合交通運輸體系中的短板，路網密度和人均佔有量仍處於世界較低水平，與經濟社會需求存在較大差距。另一方面，行業有儲備。鐵路目前不僅仍有大量的項目儲備，而且自2008年以來還積累了大批的建設裝備與人員隊伍。換言之，隻要資金到位，“火車頭”隨時可以鳴笛出發。

然而，資金從哪兒來，這是個問題。中國鐵路“少量投資、大量負債、一個部門統管、銀行借貸”的投融資模式，已面臨三大資金窘境。

盡管資產優良，但債務負擔較重。截至去年底，鐵路已背負有息債務2.23萬億元，僅今年就需要支付利息1300億元，其中中長期負債佔比也首度突破了80%。

雖然現金流尚可，但實現盈利較難。鐵路貨運價格已經在2012年、2013年分別上調1分/噸公裡與1.5分/噸公裡，而且今年6月中國鐵路總公司還啟動了前所未有的貨運改革，但是年底全行業恐怕仍將以虧損告終。

盡管需求很旺，但新線建設較難。今年鐵路的發展目標是完成6500億元鐵路固定資產投資，新線投產5200公裡以上，而今年中國鐵路建設債券發行總規模僅為1500億元。

破解這一系列的難題，鐵路投融資體制改革必然要提速。盡管“統籌規劃、多元投資、市場運作、政策配套”的基本思路已經提出多年，但是此次國務院常務會議透露出的信息，仍傳遞出三大新的亮點。

亮點一：從參與投資，到開放所有權，為鐵路引入平等競爭者，以投融資體制改革倒逼鐵路改革。

過去鼓勵民間資本投資鐵路，但多是以參股、合作、聯營等方式，而且主要集中在建設領域。此次，國務院常務會提出“向地方政府和社會資本開放城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路等的所有權和經營權”，實際上是首次向鐵路市場引入了獨立的、地位平等的市場競爭者，市場放開的尺度更大。

擁有鐵路的所有權與經營權，意味著擁有收益權，這是吸引社會資本進入鐵路市場的基礎。如果說，撤銷鐵道部，建立中國鐵路總公司，實行政企分開，理順鐵路與國家的關系，是中國鐵路改革的第一步，那麼打破壟斷，引入平等競爭者，理順鐵路行業內部關系，則是中國鐵路改革的第二步。這兩步走好了，才能培育出公平、公開、富有活力的鐵路市場環境，並進一步培育出有競爭力的鐵路行業與企業。

不過放開部分鐵路的所有權與經營權，對於民間資本仍有許多待解的問題，比如干線路權怎麼放開。鐵路在中長途運輸中更具經濟優勢，這意味著支線鐵路必須接入干線鐵路才能發揮更高的效益，而目前民營鐵路接入國家鐵路的費用較高，且存在“民”字頭車輛給“國”字頭“讓路”的問題。如果在開放路權問題上沒有相關細則出台，那麼民間資本對進入鐵路市場仍將是觀望態度。

亮點二：從征收鐵路建設基金，到建立鐵路發展基金，為鐵路建立資金蓄水池，以中央財政引導社會資金流入鐵路市場。

為保証鐵路建設有穩定可靠的資金來源，自1991年起，我國開始實行征收鐵路建設基金政策。這筆費用從每噸公裡2厘錢開始征收，后漲到每噸公裡3分多，至2011年底僅累計約8000多億元。這筆一分一厘從貨主方提留的基金，與鐵路建設的巨大投資需求相比，可謂杯水車薪。

此次提出的鐵路發展基金，則打破原有基金的界限，以中央財政為引導性資金，以高於同期市場利率的債券方式發行，吸引社會資本，為鐵路提供了一個更雄厚的資金基礎。而要提高發展基金對社會資本的吸引力，鐵路需不斷提高其收益預期，這又將倒逼鐵路推進客貨運輸組織改革、價格改革等一系列內部改革。

亮點三：首次提出“盤活鐵路用地資源，搞好綜合開發利用，以開發收益支持鐵路發展”。“以地養路”的模式使香港地鐵成為目前世界上唯一實現盈利的軌道交通項目。鐵路目前擁有豐富的土地資源，且多集中於城市中心區，如果土地性質能順利變更，“以地養路”模式將大大彌補鐵路資金的不足。

但盤活鐵路用地，也給鐵路投融資體制改革帶來兩項挑戰：一是如何保障土地開發收益全部有效用於鐵路事業，二是如何防止土地開發收益對社會資本的擠出效應。相關資源摸底與制度設計，應盡早展開。