財稅體制改革亟待定奪的四個方向性問題

　　緣起

　　當前制約我國經濟社會發展的許多具有全局性影響的問題，如地方債務風險、產業結構調整、城鎮化推進、改善民生導向和宏觀經濟政策布局等，都同財稅體制密切相關。可以說，財稅體制改革牽一發而動全身，已成為全面深化改革開放的突破口和主線索。為此，本版今日特刊發兩篇探索財稅體制改革的文章，供讀者交流研討。

　　一旦聚焦財稅體制改革並深入到其所牽涉的多方面因素，就會發現，解決當前的突出矛盾固然是財稅體制改革的一個重要著眼點，但圍繞它的研究和謀劃，應當也必須從頂層設計和總體規劃入手。其中，事關財稅體制改革根本方向的如下四個問題，當在優先考慮之列。

　　稅制結構：要不要增加直接稅

　　1994年確立的我國現行稅制結構及其所決定的稅收收入結構，是以流轉課稅為主體的，2012年，來自增值稅、營業稅和消費稅等流轉課稅的收入佔全部稅收收入的比重超過70%，企業所得稅和個人所得稅收入的佔比，則分別為19.5%和5.8%。進一步看，在現實生活中，流轉課稅加上企業所得稅，均系各類企業繳納，兩者合計，來自企業繳納的稅收收入佔到全部稅收收入的90%以上。如此的結構，在過去的20年中，特別是這一輪國際金融危機以來，給我們帶來了一系列挑戰。

　　第一，流轉課稅的另一個稱謂是間接稅。70%以上的稅收收入來自間接稅，意味著我國稅收收入的絕大部分要作為價格的構成要素之一嵌入價格之中。在國內，它既可墊高商品和服務的價格水平，又會對政府控制物價水平的努力形成障礙。在國際貿易領域，由於中外稅制結構的巨大差異，還會因嵌入價格之中的間接稅“分量”的不同而帶來境內外商品和服務價格之間的“反差”或“倒挂”現象。

　　第二，90%以上的稅收收入由企業繳納，一方面意味著稅收的絕大部分可以轉嫁，稅收歸宿在總體上難以把握，從而模糊政府利用稅收調節經濟活動的視線﹔另一方面也說明，即便宏觀稅負水平相同或近似，即便稅收經過一系列轉嫁過程之后最終要落在消費者身上，至少在國民收入初次分配環節，我國企業所承擔的稅負高於國際一般水平。

　　第三，來自個人所得稅收入的佔比僅為5.8%，又幾乎沒有任何向居民個人征收的財產稅，意味著我國稅收與居民個人之間的對接渠道既極其狹窄，又隻能觸及收入流量。這對於政府運用稅收手段調節居民收入分配差距，特別是調節包括收入流量和財產存量在內的貧富差距，隻能算是小馬拉大車。

　　第四，從根本上說來，稅制結構反映的是稅收負擔在社會成員之間的分配狀況。稅制結構及其所決定的稅收收入結構的差異，與經濟發展水平和社會文明程度直接相關。人類稅制結構的發展史，就是從簡單原始的直接稅到間接稅，再由間接稅到發達的直接稅的演進過程。主導這一過程的一個重要因素，就是人類對稅收公平的追求。就以間接稅一邊倒且主要依賴企業作為稅收來源的現行稅制結構而論，我國當下的稅收負擔分配尚不足以充分體現公平。

　　正是基於上述判斷，黨的十八大報告正式提出了“形成有利於結構優化、社會公平的稅收制度”的稅制改革目標。下一步財稅體制改革繞不開的問題是：是否將社會公平作為主要因素納入稅制設計的總棋盤？是否要在“營改增”已經並將繼續帶來相當的間接稅減稅效應的同時，逐步增加直接稅並提升其佔比？

　　預算管理：要不要真正實行“全口徑”

　　我國的財政收支或稱預算收支不等於政府收支，這個問題久已存在。從2003年黨的十六屆三中全會正式提出“實行全口徑預算管理”的改革目標迄今的10年間，盡管推出了一系列調整、整合舉措，逐步形成了公共財政預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算四類預算的現實格局，但這一矛盾始終未能真正緩解。

　　具體來講：公共財政預算，亦稱一般收支預算，這類收支有統一的制度規范，須接受並通過各級人民代表大會的審議、批准，且可在各級政府層面統籌使用，故而屬於規范程度最高的政府預算﹔基金收支預算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現實中被視作相關部門的“私房錢”，其收支的運作既不需通過各級人民代表大會的批准程序，也不可能在各級政府層面做統籌安排，故而充其量隻能算作“備案”性的審議﹔社會保險基金預算，雖有相對規范的收支內容、標准和范圍，並實行專款專用，但其編制和執行的主導權既非財政部門，又僅限於向各級人民代表大會報告，故而亦屬於“備案”性的審議范疇﹔國有資本經營預算，進入預算視野的范圍仍限於部分國有企業，而且上交預算的國有企業利潤比例遠低於國際通行水平，即便上交的部分，也在國有企業內部封閉運行，故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議。

　　按照2013年的預算數字計算，在包括上述所有四類預算收支的盤子中，公共財政預算收支所佔的比重僅為65%上下，其余的三類預算收支所佔比重數字加總，高居35%左右。這意味著，當前中國的政府收支規模，真正納入“全口徑”預算管理視野或完全處於“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀末實行“費改稅”之前的水平，雖有所改善，但距離黨的十六屆三中全會設定的目標，還有相當長的一段路要走。

　　這種不規范的預算格局，使我們難免遭遇如下難題：

　　時至今日，我國尚無全面反映政府收支規模及其佔GDP比重的統計指標。在所謂財政收支的名義下，每年的政府預算所能揭示的僅是公共財政預算收支的規模及其佔GDP的比重。出於這一原因，對於我國宏觀稅負水平的判定，至今仍無一個相對清晰的標准。此其一。

　　即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2012年政府收入佔GDP的比重仍高居30%上下。盡管政府財力總額不能算少，盡管財力的性質完全相同，但由於分屬於規范程度不同的預算，其中相當一部分又被分割為若干塊兒分屬於不同政府部門、不能統籌安排的“私房錢”，從而既造成了政府財力使用上的分散和浪費，也在財力緊張的表面現象下潛藏了政府收入不斷擴張的現實內容。此其二。

　　既然不能將所有的政府收支納入統一的制度框架，各級人民代表大會對政府預算進行的審批就隻能是“區別對待”式的。既然不能將全部的政府收支關進統一的制度籠子，本屬於同一性質的各種政府收支的運作也就會“政出多門”。建立在如此基礎之上的政府預算，當然難以完整規范、公開透明。此其三。

　　所以，下一步財稅體制改革不容回避的一個根本問題是：是否真正下決心把“全口徑”預算管理落實到位？

　　政府支出：要不要穩定規模並轉換結構

　　按照目前有賬可查且可以查到的統計文獻計算，2012年我國全部政府支出佔GDP的比重已經突破35%。這樣的支出規模，雖然從一般比較角度而言不能算是偏高的，但一旦同經濟發展水平相聯系作更為細致的比較，特別是在將目前相對落后的財政支出管理水平引入視野之后，則屬於相對偏高狀態了。

　　進一步看，政府支出規模在扣除各類赤字或債務之后，直接表現為宏觀稅負水平的高低。鑒於我國現實的宏觀稅負水平已處於相對偏高狀態，也鑒於我國的國民收入分配結構近些年已經發生了越來越向政府一方傾斜的變化，更鑒於政府支出規模過大不利於經濟結構調整和經濟持續健康發展的事實，穩定既有政府支出規模及其佔GDP的比重，並使其不再進一步擴大或提升，無疑是必要的。

　　與此同時，我國現實的政府支出結構也頗不均衡。雖然僅以公共財政預算支出計算的投資和建設性支出比重已大幅下降，但若將以國有土地出讓收入為主體的政府性基金預算支出和地方政府融資平台資金所形成的支出計算在內，“全口徑”政府支出中的投資和建設性支出佔比則超過50%。投資和建設性支出比重偏大，意味著對民生領域的投入有所不足，也意味著政府沿襲多年的通過擴大投資和上項目發展經濟的思路亟待調整。

　　所以，下一步財稅體制改革應當也必須解決的根本問題是：要不要將穩定既有的政府支出規模作為追求的目標？要不要在穩定政府支出規模的同時，真正摒棄以擴大投資和建設支出換取經濟增長的傳統思維定式，並作出向民生領域支出傾斜的政策抉擇？

　　財政體制：要不要堅守“分稅制”

　　從1994年起我國的財政體制一直以“分稅制”冠名，這表明財稅體制是以“分稅制”作為改革方向或建設目標的。

　　“分稅制”所對應的是“分錢制”，是將“分錢制”作為其對應面來設計的。與我們曾經經歷過的以統收統支、財政大包干為代表的“分錢制財政體制”安排有所不同，本來意義上的“分稅制財政體制”至少具有“分事、分稅、分管”三層含義：“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級政府間職責(事權)范圍，在此基礎上劃分各級財政支出責任﹔“分稅”，就是在劃分事權和支出范圍的基礎上，按照財權與事權相統一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源﹔“分管”，就是在分事和分稅的基礎上實行分級財政管理，一級政府一級預算主體，各級預算相對獨立，自求平衡。

　　對照“分稅制”的上述含義，不難發現，在過去20年中，經過一系列的適應性調整，財政體制格局已出現了偏離“分稅制”、重歸“分錢制”的跡象。

　　比如，“分稅制”的靈魂或設計原則，在於“財權與事權相匹配”。然而，在“財權”和“事權”始終未能清晰界定的背景下，一些調整變化發生了：先是“財權”的“權”字被改為“力”字，從而修正為“財力與事權相匹配”。由於財力和事權分別處於“錢”和“權”兩個不同的層面，現實中的操作很難規范化。后來，又在預算法的修訂中以“支出責任”替代“事權”，從而，名義上的“財力與事權相匹配”演化成了事實上的“財力與支出責任相匹配”。問題在於，“財力”指的是“錢”，“支出責任”指的也是“錢”，由兩“權”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖說是迫於現實條件的一種不得已選擇，但終歸是從分稅制財政體制基點的倒退之舉。

　　還如，將現行稅制體系中的18個稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，本是分稅制財政體制的一個重要基石。基於當時的特殊背景，1994年財稅改革的主要注意力放在了中央稅和中央地方共享稅建設上，在此之后的調整並未適時實現主要注意力向地方稅建設的轉移。一方面，2002年的所得稅分享改革，進一步增添了中央地方共享稅收入佔全部稅收收入的比重﹔另一方面，始自2012年上海試點、眼下已向全國擴圍且要在“十二五”落幕之時全面完成的“營改增”，又將屬於地方唯一主體稅種的營業稅納入了中央地方共享稅——增值稅框架之內。這一操作雖有其必要性，系事關財稅體制改革的重要步驟，且同時伴隨以相應的財力補償性措施，但一個不可回避的結果是，地方稅體系被進一步弱化了，地方稅收入佔全部稅收收入的比重進一步下降了。

　　再如，分稅制財政體制的另一個重要基石，是在“分事”“分稅”的基礎上實行分級財政管理。但是，這些年來，隨著中央各項轉移支付規模及其在全國財政收支規模中所佔比重的急劇增長和擴大，不僅地方財政可以獨立組織管理的收入規模及其在地方財政收入中的佔比急劇減少和縮小，而且地方財政支出中越來越大的份額依賴於中央財政的轉移支付。倘若此種格局長期化，甚至於體制化，那麼，多級財政背景下的各級地方財政，將由於缺乏相對獨立的收支管理權和收支平衡權，而同歷史上的帶有“分錢制”色彩或傾向的財政體制安排相類似。

　　所以，下一步財稅體制改革亟待澄清的一個問題是：繼續堅守“分稅制”方向並逐步向其逼近，還是迫於現實條件的制約而部分回到“分錢制”？

　　上述的四個方向性問題，對於啟動下一步的財稅體制改革是極為重要的，隻有在大方向明確的條件下，方可避免出現一些似是而非的決策，改革才不至於出現周折或反復。

　　(高培勇 作者系中國社科院學部委員、中國社科院財經戰略研究院院長)