專家解讀三中全會：農村改革再進發

黑龍江前鋒農場的水稻田。 　　孫抒遠攝

　　改革，從農村破冰。由此開創我國“三農”發展的黃金期。

　　35年前，黨的十一屆三中全會為農村改革指明了航向，廣袤田野從此煥發勃勃生機。農村經營體制改革、糧食流通體制改革、農村稅費改革、農村綜合改革、農村金融改革……35年來，一系列深刻的變革，極大地解放和發展了生產力，農業農村發展實現了歷史性跨越。

　　改革，從破解城鄉二元結構發力。再次承載億萬農民的新期待。

　　35年后，黨的十八屆三中全會再次吹響了改革的號角，“三農”發展迎來了又一次重要機遇。健全新型工農城鄉關系，加快構建新型農業經營體系，完善城鎮化健康發展體制機制，建立城鄉統一建設用地市場……這一幅幅願景展現在人們面前，鼓舞斗志、熱情和干勁。堅定信心，凝聚共識，統籌謀劃，協同推進。

　　農村改革，站在新起點。登高遠眺，我們依然任重道遠。這裡，我們邀請權威專家，為讀者分析解讀十八屆三中全會公報中的農村改革。

　　——編者

　　城鄉關系

　　城市要向農村多讓利

　　解讀人：國務院參事室參事　湯敏

　　採訪人：本報記者　顧仲陽

　　十八屆三中全會公報提出，必須健全機制體制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。國務院參事室參事、經濟學家湯敏表示，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，要緊緊抓住破除城鄉二元結構這個關鍵。

　　新中國建立到改革開放以前，我國實行計劃經濟，通過以農補工、通過工農業產品“剪刀差”,為建立完整的國民經濟體系積累基礎。改革開放后到黨的十六大之前，我國改革逐漸向市場配置資源演進，但城市中心主義傾向嚴重。黨的十六大以后，我國城鄉關系轉入了以工補農，工業反哺農業，城市帶動農村的新階段。“近些年來，為破除城鄉二元藩籬，我國做了大量工作，但不可否認，工農城鄉關系不協調仍然是我國當前面臨的最大經濟和社會結構矛盾。”

　　湯敏認為，構建新型工農城鄉關系，在城市，要破除城鄉戶籍制度的阻隔，讓進城農民工真正市民化﹔在城鄉之間，要進一步填平公共服務鴻溝。這個過程中，核心是城市要更多反哺農村，更多讓利於農村。“在農民工市民化等問題上，在城市反哺農村方面，城市應表現出更強的責任和包容度。”

　　城鄉要素交換不平等，農村資源過多流向城市，這是當前我國城鄉二元結構最突出的問題之一。城市對農民的征地補償標准，大大低於土地市場價格。通過金融機構存貸差，農民和農業積累的有限資金大量流入城市和工業項目。 農民工為城鎮經濟發展積累的資金每年在幾千億以上，但他們享受的各種社會福利仍比較欠缺。

　　“城鄉要素平等交換是統籌城鄉發展的核心問題。”湯敏認為，需要充分發揮政府調控和引導作用，加快建立城鄉要素平等交換和合理補償機制。具體來說，土地問題上，改革征地制度，不能繼續靠犧牲農民土地財產權利來降低工業化城鎮化成本。解決農村“金融失血”，首要任務是建立機制，把農民的錢留在農村，用在農民身上，同時放開以服務農村為主的社區銀行的准入，讓更多的民間資金能夠進入農村。推進農民工市民化， 推動城鄉勞動力同工同酬同保，逐步實現同城同待遇。

　　“農村基本公共服務水平整體上還比較低。推進城鄉基本公共服務均等化，是處理工農城鄉關系的關鍵一環。”湯敏說。

　　他認為，首先要補上歷史欠賬，補齊農村短板。下一步要加大農村基本公共服務投入力度，建立保障水平與財政支出增速、經濟發展速度等挂鉤的增長機制,把國家財政新增教育、衛生、文化等事業經費增量主要用於農村，讓農村的學校、醫院等盡快接近城市水平。同時要建立以城帶鄉聯動機制，通過幫扶、信息技術等手段，推動城市優質資源向農村延伸，促進農村共享城市優質公共資源。逐步推進基本公共服務城鄉制度銜接，標准城鄉一體。

　　土地改革

　　尊重農民土地財產權

　　解讀人：中國人民大學土地政策與制度研究中心主任　葉劍平

　　採訪人：本報記者　陳仁澤

　　隨著城市化進程的加速推進，由征地拆遷引發的矛盾日益凸顯，造成這一局面的重要原因在於城鄉之間“同地不同權”、“同地不同價”。繼十七屆三中全會提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場后，剛剛閉幕的十八屆三中全會再次強調，要建立城鄉統一的建設用地市場。中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平認為，這表明了黨中央對於土地問題的高度關注，體現了對農民財產權的尊重，有助於維護農民的土地合法權益。

　　目前，我國土地市場仍處於一種城鄉分割狀態，城市和農村土地享有不同權利。城市國有建設用地有正式的土地交易市場，實行市場定價，而農村集體建設用地要想流轉，就必須通過政府征收轉換為國有建設用地后才可交易。

　　“在城市地價不斷攀升的背景下，這樣的制度安排勢必會遭遇農民的強烈抵制。”葉劍平說，集體建設用地與承包地一樣，也是農民的重要財產，但由於現行體制下政府壟斷土地供應，農民無法運用土地財產自主參與工業化、城市化進程，加之補償價低、出讓價高，農民無法享受土地增值收益。

　　葉劍平認為，改革農村集體建設用地使用制度是大勢所趨。“隨著農村集體建設用地資產價值的不斷顯現，城鎮化建設中再像過去一樣，隻給農民一點補償、一個戶口，就讓他們被動成為城裡人的做法已不可持續。未來必須充分尊重農民的土地財產權利，讓他們更多參與現代化進程、共同分享發展成果。”

　　“建立城鄉統一的建設用地市場，將會產生一系列積極影響。”葉劍平說，讓農村集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場，與國有建設用地享有平等權益，實現“同地同權同價”，將打破現行土地市場的二元結構和剪刀差，有效保障農民的財產權，提升農民在城鎮化進程中的話語權。同時，也有利於形成反映市場供求關系、資源稀缺程度的土地價格形成機制，大大提升土地資源的配置效率。

　　建立城鄉統一的建設用地市場是一項系統工程，不可能一蹴而就，后續還有許多配套工作要做。葉劍平認為，首先，必須要盡快完善相關法律法規，強化頂層設計，掃除建立城鄉統一建設用地市場的制度障礙。同時，要強化土地用途管制，集體建設用地入市必須符合土地利用總體規劃，規范運行，絕不能什麼樣的集體建設用地都拿來入市交易。此外，還必須完善稅收制度，建立農村集體建設用地增值收益分配機制。“集體建設用地的增值，並不都是農民投資產生的，它與社會投資密不可分，所以在保証原土地所有者權益的前提下，政府還應通過稅收方式進行合理調節。”葉劍平說，這樣做才能確保土地增值收益全民共享，也有助於改變目前的土地財政，實現經濟的可持續發展。

　　城鎮化

　　健康發展著力制度公平

　　解讀人：國務院發展研究中心學術委員會秘書長　程國強

　　採訪人：本報記者　趙永平

　　“新型城鎮化，關鍵在改革。”程國強表示，三中全會公報傳遞出明確的政策信號，今后將通過全面深化改革完善體制機制，推進城鎮化健康發展。

　　2012年我國的城鎮化率達到52.6%，而按戶籍人口計算僅35%左右。程國強分析，這說明過去土地城鎮化明顯快於人口城鎮化，2億多農民工未能平等享受城鎮居民的基本公共服務。到2020年，我國城鎮化率將達到60%，這意味著今后每年將有1000多萬人口轉移到城市。如果解決不好農業轉移人口市民化問題，城鎮化將不可持續。

　　“促進城鎮化健康發展，必須向全面提升質量轉型。”程國強說，新型城鎮化最大的特征就是要破除城鄉二元結構。隻有打破體制機制障礙，構建“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”的新型工農城鄉關系，才能推進城鄉要素平等交換，實現公共資源均衡配置，才能真正釋放城鎮化帶動的內需潛力。

　　“城鎮化本質，是人的城鎮化。”程國強說，十八大以來，中央著力加強制度頂層設計，加快戶籍制度改革，提升基本公共服務水平，將農民工納入保障房保障范圍，有序推進農業轉移人口市民化，努力營造有利於城鎮化健康發展的制度環境。一項項舉措涉及經濟、社會各領域，彰顯黨中央為推動人口城鎮化創造公平制度環境的決心。

　　程國強表示，今后推動城鎮化轉型發展，應該以人口城鎮化為核心，以綜合承載能力為支撐，通過體制機制的創新，來促進產業發展、就業轉移和人口集聚相統一，走“以人為本、集約高效、四化同步”的中國特色新型城鎮化道路。

　　未來要按照統籌城鄉發展的要求，加大公共服務建設，調整國民收入分配結構，推進戶籍制度、土地制度、財稅體制等一系列重要領域和關鍵環節改革，努力形成城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化新格局，逐步消除城鄉區域壁壘，促進人口有序流動、合理分布和社會融合，使城鎮真正成為人們的安居之處、樂業之地。

　　程國強說，促進城鎮化健康發展，要協調好政府與市場的關系，既要充分發揮市場調節的作用，也要合理定位政府職能，才能保障新型城鎮化持續健康發展，讓“無形之手”與 “有形之手”形成合理分工、協調配合。另外，城鎮化不能忽視農業現代化和新農村建設，同步發展才能相得益彰，推進城鄉一體化。

　　農業經營體系

　　增強農村發展新活力

　　解讀人：農業部農村經濟研究中心主任　宋洪遠

　　採訪人：本報記者　高雲才

　　黨的十八屆三中全會指出，要加快構建新型農業經營體系。對此，農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠表示，把加快構建新型農業經營體系作為推進農村改革和制度創新的重要內容，這是把解決好農業農村農民問題作為全黨工作重中之重的戰略性安排，是加快發展現代農業、推進農業經營體制機制創新、進一步增強農村發展活力的重要手段。

　　宋洪遠表示，新型農業經營體系的突出特征，表現為集約化、專業化、組織化和社會化。

　　集約化是指在一定面積的土地上，集中投入較多的生產資料，運用先進的技術和管理辦法，獲得較高產量和收入的一種集經濟效益、生態效益、社會效益為一體的農業經營方式。專業化是相對兼業化而言，是農村社會分工深化和經濟聯系加強的結果，專業戶一般規模比較大，以家庭經營收入為主要收入來源，發展方向是專業大戶和家庭農場。組織化是相對分散經營而言，既包括農戶的聯合與合作，也包括產業鏈條的延伸，通過把分散的小農組織起來，建立有規模、有組織、有科學管理的合作形態。社會化在現階段的突出重點，就是發展農業社會化服務，使農戶克服自身小規模經營的弊端，從而獲得較高經濟效益。

　　三中全會提出要加快構建新型農業經營體系，是針對我國目前農業農村發展形勢做出的綜合判斷。當前和今后一個時期，加快構建新型農業經營體系的著力點在哪裡呢？

　　宋洪遠說，首先，加快培育新型農業經營主體。專業大戶、家庭農場是規模化生產主體，應注重引導其向採用先進科技和生產手段的方向轉變﹔農民專業合作社應成為引領農民進入市場的主要經營組織﹔龍頭企業應主要在產業鏈中更多承擔農產品加工和市場營銷的作用，並為農戶提供產前、產中、產后的各類生產性服務。其次，積極穩妥發展規模經營。需要根據各地工業化水平、資源條件和經營者能力發展適度規模經營，引導和鼓勵承包地“互換並地”、承包地流轉、土地股份合作等多種形式的規模經營模式。再次，加強農業社會化服務。當前重點是發展經營性社會化服務組織，在主體培育上，要把農資經銷企業、農機服務隊、農技服務公司、專業合作社等納入政策支持范圍。另外，還要探索組織模式創新。提高小農戶的組織化程度，特別要重視農民專業合作社的規范發展，推動龍頭企業與專業合作社深度融合，鼓勵農民以承包土地入股合作社或龍頭企業，鼓勵龍頭企業開展利潤返還、股份分紅等多種方式，實現農民增加收入。

　　《 人民日報 》（ 2013年11月17日 09 版）