劉守英：改革征地制度 讓農民分享城市化成果

要推動城鄉發展一體化。解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮。加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。加快發展現代農業，增強農業綜合生產能力，確保國家糧食安全和重要農產品有效供給。深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件。著力促進農民增收，保持農民收入持續較快增長。堅持和完善農村基本經營制度，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。 ——摘自十八大報告

十八大報告中提出，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。”這是征地制度改革內容首次寫進中共黨代會報告。

十八大報告承諾讓農民得到更多土地增值收益。這預示著中國將扭轉靠犧牲農民土地財產權利降低工業化、城鎮化成本的發展模式？現有征地制度改革應從哪些方面入手？征地改革過程中，在合理提高農民分享比例的同時，如何保障土地增值更好地運用於城鎮化和公共投資？

11月10日，帶著上述問題，中國經濟時報記者採訪了國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員劉守英。

首次寫入十八大報告，表明黨中央改革征地制度的決心

中國經濟時報：征地制度改革內容首次寫進中共黨代會報告意味著什麼？

劉守英：征地制度改革寫進十八大報告，表明了黨中央根本改革這一制度的決心。在我看來，推進征地制度改革意義重大。它是落實十八大報告全面建成小康社會目標的重大制度安排。我國到2020年要全面建成小康社會，重點在最廣大區域的農村，難點在最大群體的農民，目前農村小康實現程度與總體指標相差20多個百分點，差距最大的指標是城鄉居民收入比。通過征地制度改革，可以讓農民參與工業化、城鎮化進程，取得更高的土地財產收入，提高農民收入和生活水平，這樣才是真正讓農民分享了城鎮化和現代化的成果。

要轉變傳統增長方式，就必須改變現行土地利用方式

中國經濟時報：中央改革征地制度的決心是否意味著現行征地制度到了非改不可的地步？

劉守英：改革開放以來特別是近十幾年間，我國工業化進程高歌猛進，城市化快速推進，土地的作用功不可沒。我國經濟的高增長，依靠高投資和高出口和政府主導下的地區競爭來支撐，征地制度是保障這一增長模式的重要因素。土地的寬供應和高耗費保証了高投資﹔壓低地價的低成本供地保障了高出口﹔以土地的招商引資保障了工業化，以土地抵押融資和土地出讓保障了城鎮化的快速推進，尤其是地方政府通過控制土地一級市場，將建設用地供應權掌握在自己手中，保証了它以非市場價格提供土地，用於工業建設。這套獨特的土地制度安排不僅使中國的工業發展避開了土地稀缺的短腿，而且還使土地成為招商引資和推動工業發展的工具。另外，將稀缺土地大量配置於工業用途，保証了工業的快速發展。土地利用方式是維系傳統增長方式的重要工具，征地制度又是維系現有土地利用方式的重要制度安排。因此，要轉變傳統增長方式，就必須改變現行土地利用方式，也就必須根本改革征地制度。

土地增值收益分配不公，引發諸多社會矛盾

中國經濟時報：現行征地模式的弊端有哪些？

劉守英：首先，現有征地模式，使得優質耕地被大量佔用，危機國家耕地安全和糧食安全。沿海工業化、城市化的率先崛起，就以這些地區的優質良田被大量佔用為代價，這使得糧食供求版圖發生全國性改變。而隨著中西部地區工業化加速，土地利用與征佔仍然在復制東部以地謀發展模式，對土地的征佔量和速度加大，對國家糧食安全的威脅不可小視。

其次，造成土地粗放和不集約利用。由於土地獲得的低價，造成工業佔地過大、比例過高、利用粗放。大量政府用地以劃撥方式供應，更加粗放，大廣場、大馬路、大辦公樓比比皆是，與我國最嚴格的耕地保護制度背道而馳。

再次，降低政府公信力。由於政府是征地主體，形成政府與農民直接對立，造成政府職能越位，公信力降低，群體性事件增加。根據國家信訪局統計，群體性上訪事件60％與土地有關。土地糾紛已經成為稅費改革后農民上訪的頭號焦點，佔社會上訪總量的40％，其中征地補償糾紛又佔到土地糾紛的84．7％，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件左右。

最后，形成官民沖突，加大社會風險。現行征地模式導致農民失去土地和喪失發展權，成為以地謀發展的受損群體﹔土地增值收益分配不公，成為引發社會矛盾的焦點﹔政府作為強征、強拆農民土地和房屋的主體，造成政府與農民關系緊張，甚至對立。這種政府主導的征地拆遷模式還造成城市化成本不斷攀升，表現為違規違建導致的城市拆遷費用大幅上升﹔農民抵抗征地影響項目實施，導致發展機遇喪失﹔失地農民群體規模增加，征地沖突頻發，維穩成本提高。

界定范圍，改變城鄉分治格局，實現兩種土地所有制的權利平等

中國經濟時報：征地制度改革應從哪些方面著手？

劉守英：第一，明確界定公共利益征地的范圍。鑒於公益性目的內涵爭議較大，難以達成一致，作為過渡性方案，可以先制定非公益性目的征地的否定性目錄，贏利性目的的用地，一律不允許征地。第二，改革一切非農建設靠征地保障土地供應的格局。除了公益性目的的用地外，其他非農建設用地，無論是城市建成區范圍內的用地需求，還是城市建成區范圍外的用地需求，隻能通過市場交易方式獲得。第三，縮小土地劃撥范圍。進一步加大國有土地市場配置改革，逐步縮小劃撥用地范圍，不斷擴大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應“雙軌制”。對具有競爭性、取得經營收入、改革條件成熟的基礎設施、市政設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，先行實行有償使用。近期，除軍事、保障性住房、涉及國有安全和社會公共秩序的特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他各類建設用地應全部實行市場配置。

更重要的是，要改變城鄉分治格局，實現兩種土地所有制的權利平等。第一，嚴格用途管制，強化城市規劃剛性，取消土地所有權管制。第二，明確城市用地范圍。建議在現行土地管理法“城市市區土地屬於國有”條款中，明確城市市區的內涵，明確界定城市市區的范圍，防止城市蔓延。第三，允許城市建成區外的農民集體土地，除了公共目的使用實行征收外，隻要符合用途管制和規劃，即可不經過征地，進入非農用地市場。第四，對於城市范圍內的現狀集體土地和開發區集體土地，建議採取區段征收辦法，保留農民集體一部分集體土地所有制性質不變，將其納入規劃，供農民合法使用，其余土地進入國有土地市場，實現土地溢價用於城市基礎設施和公共建設。

逐步實施對被征地者的市場化與財產性補償

中國經濟時報：在現行征地制度下，農民幾乎被排除在土地增值收益分配體系之外。如何讓農民公平地分享土地資本化后的升值收益？

劉守英：要因地而異。當政府在征收農地時，對被征地者應按農地的市場價進行補償。考慮到維持被征地農民的長久生計，在對其進行土地補償的同時，還要建立被征地農民與市民同等的社會保障制度。當政府征收城市化區域的土地時，應對被征地者按相鄰土地的市場價格進行補償。考慮到土地市場價格補償會給政府帶來巨額財務負擔，可以考慮市地重劃和區段征收辦法，讓被征地農民與政府進行土地的合作開發，既減輕政府財務負擔，也能使原土地所有者從土地價值提升中獲益，既解決了農民長久生計，也緩解了征地拆遷產生的社會矛盾，可謂一舉多贏的政策辦法。另外，對不同區域因土地增值差異導致的不公平，要採取土地發展權轉移辦法。

改革土地增值收益分配機制，實現土地漲價歸社會

中國經濟時報：現在一些地方政府推行“土地財政”，征地制度改革如何兼顧城市建設所需的資金？

劉守英：必須改革土地財政和政府經營格局。第一，改革集土地管理與土地經營於一身的行政體制，把土地經營職能從土地管理部門分解出去。第二，把經營土地的職能分解出去以后，各級政府的土地管理部門都專注於管理，不會再發生不同層級政府的職能錯位問題。第三，進一步規范政府土地出讓收入的支出。

此外，實現土地增值收益的公平、公正分配。一方面，區分“漲價歸公”與“漲價歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府，乃至部分地方政府官員的體制外收入，保証“漲價歸公”的土地增值回饋社會。另一方面，建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用於調劑豐歉余缺，平抑市場波動對地方財政的影響，實現土地收益的“年際”合理分配。三是進行土地、財政、稅收、金融綜合配套改革，明確下一個發展階段土地在經濟和社會發展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地經營者和政府之間的規則。改革土地財政，完善土地增值稅，規范土地融資機制，實現土地增值收益的公平分配，改土地漲價歸政府和開發商為歸社會。