公積金提取難致套現亂象叢生 被指濟富不濟貧【2】

　　地方的多種探索

　　為了湊新房首付款，汪淇(化名)最近幾乎把自己的各種賬戶翻了個底朝天。

　　“實在是沒辦法，我連醫保賬戶那三千多元都沒有放過，你能想像嗎？”她對法治周末記者說。最后給了她最大的支持的“活期存款”，居然是屢屢受到外界批評的住房公積金。這令她很意外，當時她一下子就把自己公積金賬戶的錢基本提空了。

　　汪淇坦言自己沒想到能夠取出來這筆錢用於首付，因為周圍買房的人都告訴她，取公積金必須是付了首付簽訂了購房合同之后。汪淇與他們不同的是，她買的是北京的“兩限房”。

　　汪淇的幸運歸功於北京對住房公積金制度的一項新探索，出台於2009年，北京住房公積金管理中心發現前一年度不少經濟適用住房和“兩限房”家庭因首付難湊齊而不得不放棄選房資格，隨即在次年的住房公積金實施細則中規定了一項新政策——政策性住房申購家庭可提取公積金作首付。

　　北京的這一做法后來也有城市效仿，例如南京、青島等。

　　將住房公積金提取用於租房支出，則是更多地方的“新政”。包括北京、上海、陝西、武漢、合肥等省市均有相關的政策，只是用途雖一致，但具體規定的細則不一樣，提取的條件和要辦理的手續不盡相同。有些地方雖然也開了這道口子，但卻對范圍作了限制，例如安徽的規定就是租賃保障房可用公積金付房租。廣東也正擬跟進，其最近公布的《住房和城鄉建設事業深化改革的實施意見(征求意見稿)》也規定了允許提取住房公積金支付購房首付和房租的內容。

　　與住房有關的支出可提取公積金的范圍在近年來的地方探索中不斷擴大，例如在上海、陝西、武漢、合肥等地就規定住房公積金也可提取用於支付物業費﹔在中國南方沿海城市汕頭，就規定了父母子女可以互提公積金買房。

　　走得更遠的住房公積金新政則是，將住房公積金用於與住房無關的緊急事項。例如在陝西、天津、武漢、秦皇島、宜賓、湘潭等地方，就規定了職工患重大疾病可提取住房公積金﹔在長沙、合肥、大慶等地則規定了失業達到一定時限即可提取住房公積金。

　　住房公積金這類用途的擴展，湘潭市住房公積金管理中心相關負責人作了極好的解釋：“盡管住房公積金的功能設計主要是解決職工的住房問題，但當繳存人及家庭面臨重大疾病，造成家庭嚴重困難時，生存權是第一位的。因此，將原本用於購房的資金用來治病是合理合情合規的，是一種人性化的做法。”

　　受贊卻不合法

　　由於近年來住房公積金屢屢受到“大量沉睡”、“真正有需要的人用不到”之類的指責，上述地方的積極探索基本上均受到了社會輿論的好評。

　　但是，這些探索大多也都突破了現行住房公積金管理條例的規定，這是目前關於住房公積金位階最高、並全國通行的一項行政法規。

　　按照這一法規的明確規定，有六種情形可以提取住房公積金：購買、建造、翻修、大修自住住房﹔離休或退休﹔完全喪失勞動能力並與單位終止勞動關系﹔出境定居﹔償還購房貸款本息﹔房租超出家庭工資收入的規定比例。

　　全國政協委員、北京律師劉紅宇早在2012年兩會上就對加快住房公積金管理條例的修改提出過提案，她在接受法治周末記者採訪時表示，該條例自2002年修訂至今已12年，已遠遠落后於現實需要，出現了如代理提取公積金地下產業鏈、管理中心挪用住房公積金等各種弊端。

　　“同時，地方政府通過制定實施辦法對住房公積金管理條例進行了實質修改，實際上造成了上位法和下位法的沖突，違反了立法的有關規定。”劉紅宇說。

　　中央國家機關住房資金管理中心耿杰中也公開撰文表示，現行條例其實對住房公積金的定位十分明確，但由於多種原因，出現了對公積金的定位逐漸模糊的現象。“住房公積金負擔了不該負擔的義務，極大地沖擊了條例的權威性。”

　　劉紅宇經過調研后認為，現行條例規定的公積金使用范圍較為狹窄，居民的一些合理消費支出未能得到支持。比如，對於居民住房裝修等住房消費支出未作出規定，對於房租的合理消費支出卻不合理地設置了與家庭工資收入的匹配比例﹔比如，條例規定住房公積金的所有權歸職工個人，卻未允許職工個人提取用於職工個人及其家庭成員大病重病的醫療支出。

　　長期研究住房公積金制度的專家、中國社會科學院金融研究所房地產金融研究中心主任汪利娜對法治周末記者說，在她看來，條例的規定本來就有不足之處。因住房公積金的初衷是為了存錢買房，不能用於其他消費，但其實現在國家政策都在倡導鼓勵年輕時租房，可又不讓將這筆錢用於房租，這本身就是矛盾的。

　　南開大學經濟研究所教授鐘茂初認為，一些地方嘗試大病提取公積金的政策，對於公積金制度而言，如果明確了公積金制度逐步退出且逐步並入社會保障的改革方向，那麼是可喜的探索。如果，沒有並入社會保障的預期方向，那麼，對於公積金制度的可持續性必然是不利的。

　　“關鍵問題還是‘公積金制度是不是退出’這一目標的盡早確定。”鐘茂初說。

　　“隻聞樓梯響，不見人下來”

　　汪利娜告訴法治周末記者，幾年前對於一些地方探索的做法，條例就准備修改予以確認。“但相關部門辦事從來都是拖拖拉拉，到現在還是隻聽樓梯響，不見人下來。”她感慨地說。

　　於1999年由國務院頒布實施的住房公積金管理條例，在2002年時進行過第一次修訂﹔此后住建部於2011年再次啟動了對條例的修改工作，而且兩次提出在當年度完成草案稿的修訂，最近一次提出要爭取在2013年6月前完成並上報國務院法制辦，但至今仍沒有出台。

　　鐘茂初對法治周末記者分析稱，他猜測條例的修改兩年未按計劃實現的原因可能是各種利益矛盾尚未協調到位。

　　他說，這可能包括公積金制度是退出還是繼續維持，這一終極目標尚未定奪。而且如何解決公積金管理機構轉化為金融機構的政策設想，與現有指定的金融機構之間的矛盾也並不容易。

　　“公積金管理機構，隻有轉化為完全的金融機構，才有可能運營其存量資金獲得較高收益，以高於銀行長期存款的利率水平支付繳存者收益，才能解決繳存者不願繳存的問題、力圖越早使用或支取的問題，才能維持公積金存量水平。但是，這勢必減少既有金融機構的利益。”

　　此外，鐘茂初指出，全國與地方公積金管理機構之間的矛盾可能也是待決的問題之一。全國的公積金集中起來，才有可能更有效地統籌配置使用、獲得更高的收益，但是，各地自由使用資金的權力就會失去。

　　汪利娜在分析條例遲遲出不來的原因時則更加直接地批評說，等同於強制儲蓄的公積金，隻有老百姓多存錢、不用錢，相當於低息存款，機構才能從利差中獲得更多他們可支配的收入。“這當中牽涉很多利益。”她說。

　　“可以像個人所得稅一樣，公開征求大家的意見。如果是閉門造車，當然怎麼對自己怎麼有利怎麼來。”她直指。

　　公積金去哪兒？

　　從當前實際效果來看，住房公積金已背離了當初給中低收入人群“雪中送炭”的初衷，成了給高收入人群的“錦上添花”

　　因“沉睡”數量龐大，被指淪為“劫貧濟富”工具的住房公積金再次成為眾矢之的。

　　作為一項已實行15年的制度，住房公積金究竟應如何改革？其未來又將何去何從？

　　舶來品

　　公積金遭到眾人“吐槽”，在某國企住房公積金管理處負責人陳琦(化名)看來，早已見怪不怪，因為“在公積金發展的這些年來，一直就沒間斷過”。

　　1999年4月，國務院頒布住房公積金管理條例，這被認為是我國住房公積金制度的開始。

　　其實早在條例出台前，地方上就已經進行了嘗試。陳琦向法治周末記者介紹，住房公積金制度在我國初現雛形是1991年。

　　這一年5月，上海房改方案在借鑒了新加坡公積金制度的基礎上提出了住房公積金制度，意在通過提高職工的支付能力鼓勵職工買房。

　　陳琦告訴法治周末記者，在20世紀90年代以前，我國一直實行福利分房體制，而隨著地方財力困難、企業效益滑坡等影響，住房解困速度在逐漸減慢。這時出現由國家、集體、個人三位一體的籌資機制，將職工的一部分經濟力量投入到住宅上來提高他們自我購房支付能力的制度就顯得很有必要。

　　陳琦回憶，當時上海規定的住房公積金存繳比例是單位和個人各繳基本工資的5%，由於這一比例佔工資比例較低，而且單位還會出資為職工繳存另一半，在當時被普遍接受。

　　繼上海試行后，1992年起，北京、天津、南京、武漢等城市也相繼建立了符合本地實際的住房公積金制度。1994年，國務院在總結部分城市試點經驗的基礎上頒發了《國務院關於深化城鎮住房制度改革的決定》，明確提出要在全國全面推行住房公積金制度。

　　但陳琦坦言，在實際執行中，早期各地的住房公積金制度還是存在一些問題。

　　一方面很多單位還沒有意識為職工主動繳納住房公積金，隻能靠各地成立的住房公積金管理中心不斷去“游說”，而且當時全國還沒有統一的規定，導致繳納比例非常隨意。

　　陳琦透露，當時大多數城市採用的都是上海的“雙5%”比例，但在實際操作中不少單位會“討價還價”來降低繳納比率，為了盡快建立起住房公積金體系，相關機構往往隻能同意。

　　此外，由於當時中國仍未完全脫離福利分房制度，所以住房公積金在實際使用中基本集中用於向參加公積金制度的單位發放買房、建房貸款，用於職工個人使用的情況很少。

　　這一情況在1998年7月隨著停止福利分房制度而改變﹔1998年8月，國務院發布意見，要求全面推行住房公積金制度，同時調整了使用方向，不再發放單位和政府項目貸款，而是向職工個人發放貸款，用於購買、建造和大修自住住房。

　　“此時住房公積金發展進入了新階段，也就是沿用至今的模式。”陳琦介紹。