周小川：我國金融改革中自下而上的組成部分

感謝國際金融論壇（IFF）邀請我參加討論。我今天講的題目是“我國金融改革中自下而上的組成部分”。在中國的金融改革中，既有自上而下的改革，同時也有自下而上的組成部分，今天我討論一下這個組成部分。

一、自上而下和自下而上兩種改革方式並存、互補

這次全球金融危機后，全球經濟要實現強勁、平衡、可持續的增長，面臨著一系列的挑戰。應對這些挑戰，很大程度上取決於相關各項改革的進程，以及推進改革的決心。

需要在哪些領域推進改革呢？很多人都比較注意觀察那些由中央作出強勁決策並推行的改革決策，比如近年來我們所看到的一些金融改革，如大型商業銀行改革、匯率、利率改革，以及為應對危機而採取的相關改革。這些改革是由黨中央、國務院決策，自上而下地部署和推動的。但就中國整個改革的策略來講，應該看到，改革既有自上而下的，也有自下而上的，也就是通過試點，取得經驗，完善方案並加以推廣的方式。兩年前，我曾提到這個題目，建議大家關注一些領域自下而上的改革，從而對整個改革有一個更具全局性的看法（注1）。其中，也包括金融改革。

多數人都認為，一般情況下金融改革隻能採取自上而下的方式進行，因為金融市場是一個流動性很強、非常活躍的市場，如果在某一個局部——不管是局部的地方或者局部的產品進行改革，改革的外溢性（Spillover）會很強。改革的初衷可能是想限定在一定范圍內進行試點，但實際效果是往往管不住，從而會對鄰居產生正的或負的影響。限於局部范圍的試點改革可能還會導致不公平競爭。也就是說，金融本來是垂直管理、“全國一盤棋”的，但如果有的地方享受某種改革政策，有的地方不享受，或者享受另外一種改革政策，這樣就會在金融資源配置上產生不公平問題。總之，外溢性可能較大，不易控制，也影響對改革效果的觀察和評估。

從我國改革的實際進程看，金融領域自上而下和自下而上的改革確實都存在。除了大家比較熟悉的自上而下的改革，應該說，自下而上的改革也比較多，地方和基層的改革積極性很高，很多地方政府、城市政府，以及一些機構都積極要求進行改革試點。其中一個原因，就是他們普遍認識到，隻有通過改革，才能鞏固地方的經濟社會發展，推動本地的各種創新，維護本地的社會穩定。這一點跟有些東歐國家不太一樣，在一些東歐國家，出現一個詞匯，叫做“改革疲勞症”，人們對改革失去了熱心和動力。而在中國，各個方面普遍呈現出比較強的改革熱情，不斷有基層提出來，希望上級政府或有關部門能批准他們進行改革試點﹔而且在用詞上，經常強調“綜合試點改革”，希望得到較全面的政策支持。

為什麼在中國這種現象比較多，在其他一些國家、特別是小一點的國家則較少見？我個人分析，主要原因是中國這麼大且不平衡、各地情況比較復雜，在推進改革的過程中，一方面，國際上很難提供成熟的經驗﹔另一方面，國家內部很不平衡，城市和農村、東部和西部、工業、農業和服務業發展非常不平衡。另外，有些改革可能造成的影響很大，決策層不容易下決心。因此，改革往往從小范圍開始，而且要強調改革是一種允許“試錯”的過程，可以先試點，如果發現有問題，吸取經驗教訓，有些措施可以取消，有些措施可予修正，體現為一個不斷探索的過程。

現在回顧起來，中國改革其實就是這麼逐步推進的。例如，早期改革時批准了深圳、珠海、汕頭、廈門四個經濟特區，應該說外溢效應、不平等競爭等問題也都存在，與關貿總協定的原則也有沖突。但對於一個大國而言，為了推進改革，當統一部署、全面推進有困難的情況下，充分考慮並權衡上述正、反兩個方面的優缺點，有選擇地允許一部分地方開展試點，允許創新並積累經驗，以此再調動各方對改革給予支持，不失為一種可行的選擇。

這麼做還有一個好處，就是保護和支持了基層改革的積極性。不管是地方還是企業，他們有改革創新的動力，應該允許他們去考慮如何進行改革，讓他們嘗試，這也是有一個“試錯”的過程，如果錯了，就予以糾正或者取消。

此外，改革也是個學習的過程。一開始即便是自認為設計周密的改革，在具體實施時也會發現，設計方案總會有一些缺陷。在試點過程中，就得到了學習和認知的積累。這樣，以后就能知道如何更好地去設計、推動下一步以及其他領域的改革。

還有爭議認為，改革先要立法，隻有先立規矩，才能按照新的規則更好地推進改革。但問題是，還沒有開始做，怎麼知道該如何去立規則呢？有人提出可以借鑒國際經驗。的確，在某些領域，我們可以從國際上借鑒相關的規則經驗，甚至可以“抄”一部類似的法律。但在另一些領域，也許就不可行，中國這麼大，內部發展這麼不平衡，而且還是一個轉軌經濟體，很難確保從國外借鑒的法律真正適用。這就存在一個改革立法與改革實踐的關系問題，也存在自上而下還是自下而上的路徑選擇問題。