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全會經濟體制改革解讀:從全能政府到有限政府

姚冬琴 王紅茹 李勇 馬玉忠

2013年11月19日08:02    來源:人民網-中國經濟周刊    手機看新聞
原標題:媒體解讀政府VS市場:從全能政府到有限政府

《中國經濟周刊》

  《中國經濟周刊》

  政府VS市場 從“全能政府”到“有限政府”

  《中國經濟周刊》 記者 姚冬琴 王紅茹 李勇 馬玉忠︱北京、山東、黑龍江報道

  剛剛閉幕的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》。

  全會指出,經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

  對於如何才能處理好政府與市場的關系,國務院發展研究中心研究員吳敬璉在接受媒體採訪時表示,舊體制下政府無所不管,政治學家稱之為“全能主義”政府,看起來什麼都管,實際上不可能管好。在市場經濟條件下,市場可以辦的,應該由市場去辦﹔社會組織可以辦好的,交給社會組織去辦。隻有市場和社會組織做不了或做不好的,政府才應插手,也就是要建成所謂的“有限政府”。

  轉變政府職能,被學界形象地解讀為從“全能政府”到“有限政府”。

  早在2001年5月,在福建省非公有制經濟論壇上,時任福建省省長的習近平就明確提出,今后政府職能轉變的關鍵是做到有所為有所不為,使政府成為“有限政府”,更多地向社會提供“公共服務”。他說,建設“有限政府”,其目的在於實現政府的“廉潔、勤政、務實、高效”,進一步加強和改善政府的服務功能,特別是為非公有制經濟提供全方位的優質服務。

  2006年,時任浙江省委書記的習近平在做客央視《中國經濟大講堂》時,再度提到“有限政府”概念。當時他表示,浙江提出要努力建設服務型政府、法治政府、“有限政府”。

  “我們推進行政審批制度的改革,浙江過去有3000多項政府審批,減少到現在隻有800多項,成為全國簡化審批手續比較少的一個省。我們還通過機關效能建設,使辦事效率大大提高,審批項目減少了,政府騰出更多的精力抓服務,市場的這隻手壯大了,政府也可以轉換出更多的職能,把該管的事情管好,把不該管和管不好的事情交給市場去管。”當時,習近平用浙江實踐案例對政府與市場的關系作了解釋和解讀。

  十八屆三中全會提出,必須切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創新行政管理方式,增強政府公信力和執行力,建設法治政府和服務型政府。要健全宏觀調控體系,全面正確履行政府職能,優化政府組織結構,提高科學管理水平。

  轉變政府職能是一項艱巨的系統性工程。專家認為,行政審批制度改革,可以作為政府職能轉變的突破口,借此理順政府與市場、政府與社會、中央與地方等三大關系。但這一改革依然艱難,因為這是政府“自己革自己的命”。

  行政審批是改革“樞紐”

  自2001年推行行政審批制度改革以來,行政審批目錄從2001年的4300多項,精簡至新一屆政府上任時的1700多項。李克強總理表示,本屆政府要下決心把現有行政審批事項再削減三分之一以上。

  今年以來,國務院各部委已取消、下放334項行政審批等事項,“削減三分之一”的任務已完成大半。但越往后,剩下的越是“硬骨頭”。

  行政審批改革被各界寄予厚望。“通過這個突破口推進行政體制改革,其內容主要是理順三個關系:政府與市場的關系、政府與社會的關系、中央與地方的關系﹔實現兩項優化:政府內部的部門、層級、流程、編制的優化,政府對市場、對社會管理機制的優化。” 北京大學政治發展與政府管理研究所所長王浦劬對《中國經濟周刊》說。

  “其目的很明確,就是要發揮市場的活力、社會的活力,來刺激經濟增長,而不能再依靠過去出大力、流大汗,靠控制、壟斷得來的增長了。”中國人民大學公共管理學院院長董克用說。

  多位專家特別強調指出,行政審批制度改革將為下一步調整中央和地方的財稅關系、重新劃分財權和事權奠定重要的基礎。它將會是一個“樞紐”,通過它來銜接行政體制改革、經濟體制改革、社會管理體制改革,從而實現中國全面、穩定、協調的改革,這具有空前意義,是改革開放以來所不曾出現過的。

  經濟轉型倒逼行政審批改革

  “當前,我國經濟發展正處在關鍵的轉型時期,經濟發展奇跡已經進入提質增效的‘第二季’。而目前突出的體制機制問題就是政府與市場、政府與社會之間的職責邊界不清晰,政府對微觀經濟活動的干預過多。具體表現為前置審批過多、市場准入門檻過高、行政性壟斷過多等,嚴重制約了經濟發展活力。”中央機構編制委員會辦公室(下稱“中央編辦”)負責人在接受新華社採訪時表示,通過行政審批制度改革,大力簡政放權,該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合,可以使企業在更大程度上擁有生產經營活動的“拍板權”,進一步激發市場主體的創造力,使改革紅利真正釋放,推動中國經濟加快轉型升級。

  “過去30多年,行政改革成績很大。 但是,政府在管理運行中還有一些深層次問題沒有解決好,比如行政審批面過寬、審批事項過多、大量的暗箱操作、自由裁量權很大。行政審批就變成由計劃經濟向市場經濟轉型過程中出現的怪胎,成了腐敗的溫床。”國家行政學院教授汪玉凱說,今后一段時間,這個“怪胎”是改革的重頭戲。

  政府簡政放權:向市場放權、向社會放權

  今年以來,國務院已經分四批,取消、下放了334項行政審批事項。從具體項目看,主要有五種情況:一是投資審批事項﹔二是涉及企事業單位、社會組織生產經營和業務活動的事項﹔三是涉及企事業單位和個人資質資格許可認定的事項﹔四是評比達標表彰評估和相關檢查活動﹔五是行政事業性收費項目。

  中央編辦負責人表示,當前需要抓好四項主要任務:第一項任務是摸底核實,匯總形成中央政府“行政審批事項目錄”,把這些項目拿到太陽底下“晒一晒”,讓全社會監督。這是推進整個行政審批制度改革工作的起點。第二項任務是取消、下放審批事項 。第三項任務是將各部門保留下來的審批事項公開信息、規范行為、優化流程、提高效率。第四項任務是嚴控新增審批事項,防止這邊減那邊增,按下葫蘆浮起瓢。

  “過去,我們政府對公共事務的管理更習慣於從入口進行管理,達不到最低標准,就不讓你干。比如,注冊企業,必須有最低注冊資本。這樣就會阻礙整個社會的活力。這次改革,政府的思路倒過來了,你能干,我鼓勵你去干。但是,在你干的過程中,我要加強標准的制定、過程的監控、結果的監控。這就對政府職能提出了挑戰。偷懶的人更願意從進口進行管理,設置門檻,放進來了就不管了。”董克用說。

  10月25日,國務院常務會議提出,除法律、法規另有規定外,取消有限責任公司最低注冊資本3萬元、一人有限責任公司最低注冊資本10萬元、股份有限公司最低注冊資本500萬元的限制﹔不再限制公司設立時股東的首次出資比例和繳足出資的期限。這意味著,申請公司將不再有資金限制。

  “政府簡政放權,除了向市場放權,還有很重要一項就是向社會放權。”在接受《中國經濟周刊》採訪時,王浦劬剛剛參加完財政部關於“政府向社會力量購買公共服務”的研討。

  “處理好政府與社會的關系,審批權倒不是最主要的,主要是政府更多地通過市場方式,通過向社會力量購買這樣一種機制,履行其公共服務職能。”王浦劬說,過去,政府供給公共服務的過程中隻有兩個主體:一是政府,身兼三種角色,即公共服務的供給者、生產者和監管者﹔另一個主體則是公共服務的享有者——民眾。“改革將使得這一過程從兩個主體變為三到四個主體,導入市場機制。公共服務的生產交給符合資質的社會力量,同時引入第三方監督和評估機構。”王浦劬說。

  9月30日,國務院公布了《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》,這被外界解讀為中央政府簡政放權思路的延伸,即“市場能辦的,多放給市場。社會可以做好的,就交給社會”。

  減少投資審批是目前的重點

  16609億元,這是2012年全國政府非稅收入的數額。這個數字或可間接反映出行政審批改革之難。政府非稅收入主要包括行政事業性收費、政府性基金、國有資產有償使用收入、罰沒收入等。

  有人認為,如此規模的行政審批、收費體系,其治理難度並不僅僅在於名目多、總額大、范圍廣等靜態表征,相比之下,由於政府定位不准、職能不清而引致的、較為普遍的產權含糊才是最為棘手之處。

  “我們大量的政府部門似乎認為通過行政審批、行政許可、收費才能體現出來它的權力。我的審批事項越多、許可項目越多、收費項目越多,我這個部門就很強勢,就很牛。所以,要削減其行政審批權,涉及到收費,涉及既得利益,阻力會很大。”汪玉凱說。

  一位曾參與國務院取消、下放行政審批事項相關研討的專家告訴《中國經濟周刊》,在研討的過程中,對於評比表彰項目,很多專家認為,絕大部分都要取消。“評比表彰是工作中的一個抓手,但不應該是政府的主要工作。比如城市綠化率,重要的不是表彰達標的,而是應該抓不達標,研究為什麼沒達標。”“有的政府機構,一年就一個主要任務,評比一個獎項,那干脆不要評比了,這個政府機構也不要設了。專家這樣建議,但是推動改革比較難。”

  減少投資審批是目前行政審批改革的重點。“對於發改委來說,這就觸到改革的核心問題了。因為發改委職能中很多就是宏觀調控、對產業布局和生產能力的調控。”董克用說,我國目前不少行業產能嚴重過剩,正可以說明過去的調控手段應該改變。

  中央編辦負責人在接受新華社採訪時表示,經過前幾輪改革,行政審批制度改革剩下的就是“硬骨頭”了,今后工作難度會很大。“我們准備公開現有審批事項‘總清單’、公開每一批取消和下放的審批事項、公開保留的審批事項和流程,還要公開監督和舉報方式,全天候接受群眾的投訴舉報。”該負責人說。

  在地方上,企業常常碰到的一個難題就是立項審批。“現在涉及到建設的都要到市發改局立項。修路也要立項,蓋工廠也要立項。我們這裡有個企業一年多了都沒有審批下來。立項下不來,環境影響評估報告沒法做,沒有環評和立項的手續,土地証辦不了。審批是一環扣一環的。”山東省威海市南海新區發展服務中心負責人王書武對《中國經濟周刊》說。

  王書武告訴記者,房地產項目超過五萬平方公裡就需要到威海市發改局立項,有些企業為了就近在文登市(威海下轄縣級市,南海新區所在地)立項,會採取一個項目分成兩期報的形式。

  “另外,像一些重大的化工項目,都是需要嚴格控制的,往往都需要國家立項、省級立項,環評手續需要上報,這樣的項目是很難下放的。這一塊還是很難做到審批有效率,也是最難啃的‘硬骨頭’。”王書武說,自己有個疑問,“以前計劃經濟時期,立項是為了對行業進行統籌、規劃、控制,對項目的可行性做研究報告,來認証這個項目將來的損益程度和市場前景等等。現在是市場經濟了,有一些項目是屬於競爭領域的,立項究竟有多大意義?”

  在汪玉凱看來,行政審批改革還有另外兩個“硬骨頭”要啃。第一,政府向市場放權、向社會放權,不僅僅要降低市場准入的門檻,而且要將更多領域向民間資本開放。第二,中央決定要下放權力,地方政府不能截留,要保証完整地下放下去。“中央和地方確實有一些事權、財權劃分不合理的地方,就要重新調整,這個調整的過程也是博弈的過程。”汪玉凱說。

  地方政府要抓好“接、放、管”

  行政審批制度改革,地方政府也在同步推進。

  11月1日,地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議在北京召開。 李克強總理強調,中央政府改革是上篇,地方政府改革是下篇,要整體構思,通盤考慮,上下貫通,把整篇文章做好,更多釋放市場活力,更好服務人民群眾。

  李克強要求,地方政府職能轉變要重點抓好“接、放、管”。接,就是接好中央下放的審批事項。中央明令取消的,要不折不扣地放給市場、社會,不得截留。放,就是把地方本級該放的權力切實放下去、放到位,特別是對不符合法律規定、利用“紅頭文件”設定的管理、收費、罰款項目應一律取消,決不能打“小算盤”、搞“小九九”,防止“上動下不動、頭轉身不轉”。管,就是把該管的管起來、管到位。在減少事前審批的同時,加強事中事后監管,規范監管行為,克服隨意性,著力構建統一開放、公平競爭的市場環境,讓創業“火”起來。

  “中央政府和地方政府的行政審批改革要協調聯動。應當說,地方政府的行政審批改革更具體、更現實,也更需要落實,因為大量的審批權以及不叫‘審批權’的各種各樣的行政許可,都掌握在地方各級政府,尤其是在基層政府手上。”王浦劬說。

  今年兩會期間,廣東省佛山市市長劉悅倫在接受《中國經濟周刊》採訪時說,“佛山現在推行網上審批,要求今年年底90%以上要實現網上審批。我們現在甚至在進行‘行政終端機’的試點,市民或企業要辦任何事情,都不用去現場,不用與辦事員見面,直接通過終端機進行辦理,這不僅大幅度地縮短了時間,而且,減少了腐敗,因為你根本不需要與辦事員面對面。”

  山東省威海市南海新區則把政務服務中心的建設當作行政審批制度改革的抓手。“行政審批改革重要的一項是集中行政審批權。以前一個局往往有三到四個科室在從事行政審批事項,現在集中到一個科室,成立行政許可科,其他一些科室主要做事后監管,做到批管分離。行政許可科進駐政務服務中心。”王書武告訴記者。

  在黑龍江省七台河市,簡政放權已經推行到基層鄉鎮。去年10月,該市部署了“強鎮擴權”改革工作。

  “‘強鎮擴權’也是一種放權,把原先在市裡、區縣的部分職能下放,擴大鄉鎮經濟社會管理權限,從而促進城鄉統籌發展,激發鄉鎮經濟發展活力。”七台河市政府政策研究室主任鄭福臣對《中國經濟周刊》說。

  在七台河,“強鎮擴權”改革已經成效初顯,一批鄉鎮產業園區興建,鄉鎮