【政策探討】“擁擠收費”能否有效控制交通擁堵改善大氣環境？

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隨著收費技術的進步，向進入或通過某指定地區的汽車收費，以抑制交通量，利用經濟原理改善交通擁堵及大氣環境的“擁擠收費”（Road Pricing）再次受到關注。對於這種制度，日本東京都也曾進行過多方研究和嘗試，並進行了實際驗証。雖至今並未真正實施，但其探討過程中發現了很多課題，或有借鑒之處。

通過收費促進人們改變利用汽車的意識。

新加坡從1998年開始，將以往的手工貼紙的擁擠收費方式改為利用電子技術的EPR方式（電子式擁擠收費），在緩解市中心道路交通擁堵方面取得了很大成果。受此啟發，倫敦及羅馬等城市也紛紛實施擁擠收費制度，東京都也就此展開了全面討論。

向進入或者通過某指定地區的汽車收費，力爭通過此舉的經濟抑制作用（Disincentive，反向激勵），控制道路交通擁堵嚴重地區及其周邊的汽車交通量，改善交通擁堵及大氣環境，這種制度性舉措被稱為“擁擠收費”。

雖然擁擠收費可根據收費方式分為幾類，但比較現實的方式一般有“周界收費”（Cordon Pricing）和“區域收費”（Area Pricing）這2種。周界收費是指對從收費區域分界線外側進入到內側的車輛進行收費的方式。區域收費是指對在收費區域內行駛的車輛進行收費的方式，與周界收費的不同點在於，對僅在指定區域內行駛的車輛也要收費。

日本東京都也一度考慮過在2003年度以后盡早實行擁擠收費制度。根據收費方式，要設置與其相應的監視系統和用於收費的車載設備等，在完善社會基礎設施方面需要花費時間，因此，東京都計劃首先採用從技術上也容易滿足要求的周界收費方式。

東京都於2000年8月設立了包括專家、警察廳等政府機構有關人員在內的“擁擠收費研討委員會”。該委員會到2001年6月舉行了6次會議，就對象區域及車型、每周實施的日期及時間、收費方式、收費金額等反復進行了討論，並向東京都政府提交了報告。東京都打算在努力使市民達成共識的基礎上制定基本計劃，並經過試驗運營后正式實施。

此前的“尼崎公害訴訟判決”承認了汽車尾氣造成健康損害，之后，有關方面就曾探討在阪神高速公路上實施擁擠收費。由於這是一種限定在某一路線上改善沿路環境問題的舉措，因此被稱為“環境擁擠收費”。具體做法是，為了分散交通量，對建於沿海的分流道路的通行費實行打折優惠，讓車輛改走這些路徑。

另一方面，東京都還探討了“平面式”對策。這種作法通常被稱為“擁擠收費”，必須針對整個道路網進行討論。特別是在東京，已建成了收費的首都高速公路。由於必須考慮收費高速公路與普通公路之間的關系，因此與其他國家相比，東京都面臨的問題變得十分復雜。

相反，在充分利用首都高速公路方面，也許能發現新的可能性。有看法認為，這種收費道路的存在本身就意味著在某種程度上實現了擁擠收費。

例如，如果能夠根據時段改變首都高速公路的收費金額，便有望取得分散交通高峰的效果。如果因這一措施而使得普通公路產生交通擁堵，便沒有意義了，但至少人們已經認可了收費道路的存在，故而應就如何充分有效地利用這一點進行討論。

還有，東京都必須抑制貨車的車流量。在已實施擁擠收費制度的其他國家，將貨運業定位為城市經濟不可或缺的部分，對貨車的規制較為寬鬆。然而，要想解決東京都內的交通擁堵問題，就不得不在某種程度上將貨車列為規制對象。

東京可作為收費對象的區域比較廣。如果結合考慮城市設施的密集度，以及迂回道路網不完善等因素，那麼，可以說東京在世界上也是屬於難以實行擁擠收費的城市。如果東京能夠實行擁擠收費，那麼無論在制度方面還是在技術方面，對於其他國家的城市而言，都將成為重要的參考事例。也會對發展中國家的交通對策產生影響。

隨著汽車交通量增加而產生的社會性費用的內部化成為全球各大城市亟需解決的課題。隨著智能交通系統技術的不斷進步，人們重新開始關注擁擠收費的可行性。問題復雜多變的東京都如果得以成功實施，則會成為極具參考性的范例。

由於這是一種全新的機制，因此，東京都要想實行擁擠收費，就必須從制度和技術兩個方面進行探討。

制度方面，包括收費的法律依據等問題在內，東京都能否制定條例加以實施成為關鍵。在技術方面，與高度公路交通系統（ITS）之間的聯動成為關鍵，例如已在主要高速公路上設置的自動收費系統（ETC）能夠在多大程度上用於擁擠收費等。

作為收費技術，還有拍攝通行車輛的汽車牌照后進行識別的“監控攝像方式”，以及在通行車輛車載設備與道路裝置之間進行無線通信（電波及光）的“DSRC方式”等。利用這些技術，便可查驗通行車輛是否已事先登記獲得通行許可，然后據此收費（某些情況下也可在預先收費）。

東京都設定多個區域，對擁擠收費的效果進行了模擬。根據取得的數據，對氮氧化物（NOx）•二氧化碳（CO2）•懸浮顆粒物（SPM）的減排量、區域車流量削減量、區域平均行駛速度的提升進行了估算，同時還公布了實施擁擠收費所需的事業費（設備安裝費及運營費）。

為了制作用於模擬的“交通方式轉換模型”，還針對汽車利用者進行了問卷調查。結果大致如下：對於行駛在普通公路上的私家乘用車，即使僅征收500日元的較低費用，也有35％的回答者表示會停用汽車，“改用鐵路交通”等（包括“更改出發日期”）。如果包括“選擇繞道及避免駛入”等回答在內，50％的回答者表示會轉換交通方式。如果提高收費金額，轉換交通方式的比例也會升高，如果征收1500日元，就會有50％的人停用汽車，70％的人轉換交通方式。在普通公路上行駛的私家貨車駕駛者給出的回答也隨著收費金額的不同而變化，回答轉換交通方式的人群比例為45∼55％。

關於私家乘用車和私家貨車，在普通公路（停車場和加油站）及首都高速公路（收費站）上向司機分發了問卷（有效答卷為2863份）。關於營運貨車，則向東京都內的貨物運輸公司郵寄了問卷（有效答卷為3138份）。對在不同的收費金額和收費方式下“轉換交通方式”的情況進行了調查。

雖然上述結果在意料之中，但關於營運貨車，回答“不做任何改變”的人群比例佔70％，由此可知，即使收費金額提高，這一比例也不會改變。“提高裝載量以減少行駛次數”、“通過共同收發配送等以減少行駛次數”等回答佔到了10∼20％，由此可知，在提高物流效率方面還有余地，單從營運貨車來看，即使收費金額再高，交通堵塞改善效果也不明顯。

這與“為何實施擁擠收費制度”的討論密切相關。如果是為了通過減少交通量來改善交通擁堵，或削減二氧化碳，那麼“擁擠收費”是一項有效的制度。但大型柴油貨車等很難轉換交通方式，因此要削減氮氧化物及懸浮顆粒物（SPM），這未必是有效的手法。

東京都另外還在推進“柴油車NO作戰”。2000年12月，日本通過了《環境確保條例》（原《公害防止條例》），規定2003年10月以后，未達標柴油車禁止行駛。要結合對單個車輛的規制，均衡地實施交通擁堵對策和環境對策，使擁擠收費制度充分有效地發揮作用，需要從這樣的角度來考慮城市交通問題。這是通過對汽車利用者實施問卷調查之后，重新確認的重要事項。

擁擠收費是在探討的多種交通對策之一。而交通需求管理（TDM）是涵蓋了各種對策的構想，對此也以東京都為例進行介紹。

東京都在著手緩解交通擁堵對策時，將交通擁堵造成的經濟損失視為主要問題。1994年，估計東京都居民全年人均損失了41萬日元，整體損失了4.9萬億日元。隨后，城市環境及地球環境問題也凸現出來，經過模型試驗，交通需求管理計劃全面開始實施。

交通需求管理是指，促使汽車利用者改變出行方式，比如高效率利用汽車或者改用公共交通等，從而削減交通量，緩解交通擁堵。通過進行“需求調節”，可緩解道擁堵，改善城市功能及環境。以環境問題日趨嚴重等為契機，在交通政策從以往的需求追隨型向需求管理型轉換的過程中，這一構想得到了提倡。

在修建道路、完善公共交通等歷來的“擴大交通容量”對策之外，東京都於2000年2月制定了“交通需求管理東京行動計劃”，提出了9個重點措施。例如，為“恢復現有道路容量”而進行停車管理及提高道路交通系統水平，為“促使人們改變利用汽車的行動模式”而推行利用自行車及“停車轉乘”等對策。1997年開始討論的擁擠收費制度作為可“減少汽車交通”的重點措施，也列入其中。

羅馬也利用智能交通系統（ITS），向限行自動化轉移羅馬利用智能交通系統，在市中心6平方公裡范圍內限制車輛通行，實現了自動化管理。同時利用攝像頭監控（照片左）及車載器（照片右）進行了試驗運用。是較早實施擁擠收費制度的城市之一。

與其他的交通需求管理對策相比，擁擠收費具備以下優點：（1）能以較大的區域或較多車型為對象實施，可獲得明顯的效果﹔（2）規制並不是統一的，而是借助收費這一經濟性鼓勵措施，因此當需要進入某些區域時有選擇的余地﹔（3）實施后，根據問題的改善情況及影響等，可靈活變更收費日期、收費時間、收費車型及收費金額﹔（4）收入可用於其他交通需求管理對策等。

通過實施擁擠收費制度，可以獲得收費收入，因此這一對策還可用於改善替代交通手段，或促進低公害車的普及等。這也是擁擠收費受到全球關注的原因所在。

從前述東京都所做的模擬來看，如果在“環形公路6號線隅田川區域”實施擁擠收費制度，設備安裝費估算為260∼330億日元，運營費為每年90∼180億日元。雖然根據收費金額而情況有所不同，但實施該制度后，在很短時間內就能夠通過收費收入回收投資，並且還會有盈余。而關於收入的用途，原則上應作為特定財源用於交通擁堵對策及環境對策。為了使市民及有關方面同意實施擁擠收費，這方面的討論也十分重要。

如果汽車用戶在每次使用汽車時都能夠意識到“反映了社會性費用的成本（收費）”，便可促使其思考“是否應該繼續採用現在的使用方法”。即便收費金額少，也會產生提高利用者意識的效果。能夠利用經濟原理改變人們的生活方式和商業方式，從這個意義來講，擁擠收費作為從根本上改善交通及環境的對策是一項非常重要的制度。（日經能源環境網 供稿）