2013年01月30日08:58 来源：人民网-财经频道
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于2012年秋季举行的中国共产党第十八次全国代表大会首次提出了控制能源消费量的方针。在这一政策转变的影响下，以进一步促进节能及利用可再生能源为重点，能源相关政策将逐渐发生变化。迄今只是公布单位GDP能耗目标的中国气候变化政策也有可能发生变化。
删除2个字所表示的政策转变
以2012年11月举行中共十八大为契机，中国的能源政策开始发生变化。笔者先介绍一下近1年内的变化。
作为惯例，中国在1月要召开能源政策相关机构负责人汇聚一堂的“全国能源工作会议”。关于该会议，最近的报道大多将焦点对准核能政策及促进可再生能源对策。然而，今年的会议却提出了关乎能源政策根本的政策转变问题。
通过已公布的资料可以看出其中的变化。在去年及今年的会议上，国家能源局局长刘铁男提出了8项重点措施，其中应当“注意”的表现之处如下。
2012年的报告：合理控制能源消费总量
2013年的报告：控制能源消费总量
“合理”这个表述在今年的会议上消失了。在汉语中，短短2个字却蕴含非常大的意义。
如果是进行合理控制，只要按照单位能耗目标提高能源消费效率，并且使能源消耗比不实行政策时有所减少，那么便可以说，政策得到了实施。然而，如果将“合理”这个词删除掉，那么，暂缓削减能耗便不能说成是政策得到了执行。中国的能源政策迄今是以提高能源效率为目标，而今后将向力争降低能源消费量的量化管理转变。
十八大提出能源生产及消费革命
提出这种政策转变的，是2012年11月举行的十八大。
时任总书记的胡锦涛所做的报告中，有题为“大力推进生态文明建设”的章节，其中明确提出了“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量”。
能源是一个关乎国家安全的问题，在石油等资源对海外依赖程度提高的背景下，能源安全相关政策在中国也成为最重要的政策之一。
中国在保持经济高速发展的过程中，支撑经济发展的能源需求一直在增大。但是从提高安全保障及经济结构高度化的观点考虑，中国领导层强烈希望想方设法使能源需求不再进一步扩大，这也很容易理解。
中国领导层要求的能源政策，是在生产及消费领域进行“革命”。中国力图在能源领域进行根本性的政策转变，这一点从“革命”这2个字就可以推测出来。
政策转变并不仅仅是中国自身的问题。
在全球变暖问题上，作为全球最大的温室气体排放国，中国的政策非常重要。以往中国气候变化政策的目标是对于单位国内生产总值的能源消费效率及二氧化碳排放量（单位能耗目标）。由于是以效率为目标，因此，假使中国实现了这一目标，但只要国内生产总值大幅增长，那么能源消费的绝对量以及因能源而产生的二氧化碳排放量还是会增加。
如果此次提出的方针作为中国的政策逐渐实现制度化，那么在不远的将来，中国便有可能就能源消费量及二氧化碳排放量的提出绝对值目标。从这一点来说，可以评价认为，中国的政策转变在全球都具有非常重要的意义。
政策的王牌是“市场化”
在以往东西方冷战时代，也许可以牺牲经济发展以实现对能源消费的控制。然而，为了控制能源消费而损害经济发展的做法，在重视民生的今日中国，很难拿到桌面上。
要想在保持高速经济发展的同时，又对能源消费总量进行控制，那么除促进节能外，别无他法。很明显，以行政手段、通过上层的压力强制性压低能源消费的方法没有效果。中国通过30多年的改革开放使得市场化程度有了长足发展，要想在中国推进节能，适应“市场化”要求的政策才是王牌，这一点自不必说。中国的能源相关政府机构的专家们也认识到，为了实现能源政策的转变，必须促进政策体系的转变。
国务院发展研究中心经济研究部部长冯飞指出：“以往的能源政策体系当中发挥了巨大作用的‘命令-控制型’的政策体系必然转向，今后的能源政策将转向以经济激励政策为主，一些市场化的、经济激励性的政策手段迎来了机遇期。”
冯飞部长指出，2011年年底进行的资源税修改，是从政府直接下达行政命令的方式向采用经济手段的政策发生转变的开始，2012年年底《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》公布后，国家发展和改革委员会取消了对超出一级行政区（22个省、5个自治区、4个直辖市）的煤炭运输下达年度计划指示的以往政策，凡此种种均表明“革命”正在进行。
另一个王牌是“问责制”？
中国以2004年的经济调查等作为统计基础，自2005年起实行关于节能的问责制。目前已建立了机制，每年向地方政府分配节能目标，并对政策实行的内容及达标状况进行审查。虽然只要将以往的单位能耗目标分配改为能耗目标，即可简单地完成政策转变，但专家指出，不应简单地修改制度，敲响了警钟。
国家发展和改革委员会能源系统分析研究中心主任周伏秋指出：“如果从长期来看，必须将以往的能源消费量与今后的增加量分开来考虑。对于现在的能源消费情况，要准确进行测定，然后合理地控制消费量的增加。对于新项目，必须要求具备能源消费效率高、排放少的条件。 国家必须制定相关技术标准，以保证中国经济实现高质量发展。要准确测定地方及企业的能源消费情况，还存在着提高测定方法及与测定能力等许多课题，但首先应进行的是测定电力消费。”他还强调说：“对一次能源消费量和电力消费量这两者进行控制，是旨在控制能源消费总量的政策的第一步。”
在关于能源消费革命的政策制定及实施方面，虽然可以预想今后将会有迂回曲折，但同时也有值得我们关注的，那就是能源生产领域的革命。
除作为传统能源的煤炭及石油，中国还拥有全球瞩目的页岩气（储量居世界之首），在全球范围快速增长的核能、太阳能和风力等可再生能源，以及水库数量占全球半数的水力等。在这些能源生产方面，中国堪称是一个“台风眼”。
在能源生产及消费领域的革命全面展开的背景下，中国将力争实现对能耗的控制。一般认为，在对《京都议定书》到期后的“后京都议定书”国际框架仍然在进行磋商的当今形势下，中国还是会继续搬出“共同但有区别的责任”原则来回避发达国家的批评。但是，中国正努力踏踏实实地做着从一个发展中国家向一个负责任大国过渡的准备工作。中国在落实了国内政策之后，在构筑国际框架方面发挥出主动性的可能性开始显现。
构筑起能够控制能源消费的制度，今后要走的路还很长。可以推测，在中国政府机构的纵向分割体制下，上述制度的构筑可能会面临很大的课题。但是，自新领导班子建立起，政策的基本方针至少在今后10年内会保持不变。（日经能源环境网 供稿）
