重尋中國企業家精神  （上篇）【13】

　　有媒體報道，即將過去的2014年最后兩個月，全國財政將花掉預算中的近4萬億元。這意味著全年超四分之一的財政資金要在最后兩個月內集中花掉。接受採訪的多位專家表示，年末“突擊花錢”現象再次出現。
　　　　年底突擊花錢，實在是近些年的一個怪現象。一方面，每年預算收入不敷預算支出，有相當的缺口，需要赤字彌補，需要舉債維持。但另一方面，大量的財政資金花不出去，要在年底千方百計巧立名目突擊花掉。這至少說明，我們的預算在准確性、合理性諸多方面是不盡如人意的，有些預算支出是存在巨大水分的。
　　　　預算支出為什麼會有水分？其原因主要在於，官僚的預算最大化追求，財政部門與預算支出部門之間信息不對稱，長官意志干預預算，“基數加增長”的預算方法的缺陷，以及人大審議與監督的蒼白無力等等。
　　　　公共選擇學派的代表人物尼斯坎南在1971年出版的《官僚制組織與代議制政府》提出了官僚預算最大化理論，該理論認為，官僚為了追求擴大自己的權力，提高自己的薪金、福利津貼和公共聲譽，就必然趨向於擴大機關預算的規模。上級官僚為了獲得其下屬的支持與合作，也會追求機關預算的最大化，因為預算規模愈大，可以提供給下屬成員的升遷機會和工作保障就會愈多。預算規模愈大，官僚的自我效用最大，追求預算最大化因此成為官僚機構非官僚的行為取向。尼斯坎南的模型雖然有些絕對，也有人提出懷疑，但是，考察中國實際，仍然具有相當的說服力。中國各個政府部門的官員，尤其領導，無不追求本部門預算最大化。在官場上，一個部門能不能得到更多的預算，被認為是這個部門領導有沒有能力，有沒有影響力的試金石。
　　　　各部門都在為本部門預算最大化調動各種資源進行競爭和博弈，而負責預算編制的財政部門對於各個部門實際支出需要的信息的掌握並不完全、不充分。中國政府預算編制一般實行二上二下的流程，一上，就是部門編制該部門的收支預算建議計劃上報給財政部門﹔一下，就是財政部門審核預算建議計劃后，根據財力情況提出總量支出建議控制指標，報同級政府同意后下達給部門。二上，是各部門按財政預算控制數重新調整本部門預算草案，上報財政部門審核﹔二下，是財政部門匯總本級財政收支預算草案，上報同級政府批准，並提請同級人代會審議通過后，財政部門直接將預算批復給部門，再由部門逐級批復給基層單位。可以看出，在這二上二下的過程中，部門年度部門需要多少預算，是由部門自己提出，由財政部門審核把關，最后由人大審議通過的。問題在於，在各政府部門、財政部門以及人大之間，都存在嚴重的信息不對稱問題。財政部門不能確切掌握各部門需要預算的准確信息，人大當然更不掌握。各部門上報的預算計劃無不超出實際需要量，而財政部門無法根據實際需要量予以精確控制，往往遷就部門提出的計劃。這樣，利用信息的不對稱，部門能夠得到比真正需要更多的預算安排。而一旦爭取到超過實際需要量的預算，部門就有辦法將多出來的預算，吃盡花光。
　　　　除了官僚預算最大化追求與信息不對稱等原因外，長官預算的存在也嚴重影響到預算的科學性、准確性。負責具體預算編制的部門是財政部門，但在預算編制過程中，各級黨政主要領導對於預算安排無不享有巨大的支配權力，領導要求對某個部門或項目安排多少資金或者增加多少資金，財政部門隻能落實照辦，而許多項目本來是不需要如此之多的預算的。不需要那麼多的預算，卻列入了那麼多的預算，到年底花不出去，隻好突擊花錢了。
　　　　從預算編制的技術來說，目前的編制方法也不利於壓縮預算水分。目前，我們實行的預算編制方法基本是“基數加增長”的模式。這種模式下，以前的預算額，就是將來預算的基礎。將來的預算，無非是在以往的預算基數上加一個增加額而已。這種情況下，已經被列入預算的支出，就成為慣例，一般情況下隻有增加不會減少，取消或壓縮基本是不可能的。這也正是一些部門無論如何要把錢在年底前花光，不會留下來的原因。因為今年花掉這些錢，那麼，這個花掉的數額就是明年的基數，明年將會在此基礎上增加﹔如果花不完繳回財政，那麼，明年的基數一定會減去節約的數額。“基數加增長”這種模式是很不科學的，現在一些地方也准備實行“零基預算”，也就是未來的預算並不看過去的基礎，未來的預算安排仍然重新考慮，從零調整。當然，這種預算方法將增加預算成本，以目前我國政府預算的管理水平，完全不參考過去的開支，可能還做不到。但是，如果一個部門年底有花不掉的錢，那麼說明這個預算是有水分的，預算是過於寬裕的，來年必須削減和調整。
　　　　預算支出安排中的巨大水分，既有技術性原因，也有體制性原因。擠壓此水分，既需要改革預算編制方法，也需要建立更為公開透明的預算支出制度，更加細化支出，更加透明支出信息，縮小財政部門與預算執行部門之間的信息差距﹔對長官預算現象予以有效約束﹔更為重要的是，要強化人大對預算實施的監督，切實保障公眾對政府預算執行的知情權和監督權。