【政策探讨】“拥挤收费”能否有效控制交通拥堵改善大气环境？

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随着收费技术的进步，向进入或通过某指定地区的汽车收费，以抑制交通量，利用经济原理改善交通拥堵及大气环境的“拥挤收费”（Road Pricing）再次受到关注。对于这种制度，日本东京都也曾进行过多方研究和尝试，并进行了实际验证。虽至今并未真正实施，但其探讨过程中发现了很多课题，或有借鉴之处。

通过收费促进人们改变利用汽车的意识。

新加坡从1998年开始，将以往的手工贴纸的拥挤收费方式改为利用电子技术的EPR方式（电子式拥挤收费），在缓解市中心道路交通拥堵方面取得了很大成果。受此启发，伦敦及罗马等城市也纷纷实施拥挤收费制度，东京都也就此展开了全面讨论。

向进入或者通过某指定地区的汽车收费，力争通过此举的经济抑制作用（Disincentive，反向激励），控制道路交通拥堵严重地区及其周边的汽车交通量，改善交通拥堵及大气环境，这种制度性举措被称为“拥挤收费”。

虽然拥挤收费可根据收费方式分为几类，但比较现实的方式一般有“周界收费”（Cordon Pricing）和“区域收费”（Area Pricing）这2种。周界收费是指对从收费区域分界线外侧进入到内侧的车辆进行收费的方式。区域收费是指对在收费区域内行驶的车辆进行收费的方式，与周界收费的不同点在于，对仅在指定区域内行驶的车辆也要收费。

日本东京都也一度考虑过在2003年度以后尽早实行拥挤收费制度。根据收费方式，要设置与其相应的监视系统和用于收费的车载设备等，在完善社会基础设施方面需要花费时间，因此，东京都计划首先采用从技术上也容易满足要求的周界收费方式。

东京都于2000年8月设立了包括专家、警察厅等政府机构有关人员在内的“拥挤收费研讨委员会”。该委员会到2001年6月举行了6次会议，就对象区域及车型、每周实施的日期及时间、收费方式、收费金额等反复进行了讨论，并向东京都政府提交了报告。东京都打算在努力使市民达成共识的基础上制定基本计划，并经过试验运营后正式实施。

此前的“尼崎公害诉讼判决”承认了汽车尾气造成健康损害，之后，有关方面就曾探讨在阪神高速公路上实施拥挤收费。由于这是一种限定在某一路线上改善沿路环境问题的举措，因此被称为“环境拥挤收费”。具体做法是，为了分散交通量，对建于沿海的分流道路的通行费实行打折优惠，让车辆改走这些路径。

另一方面，东京都还探讨了“平面式”对策。这种作法通常被称为“拥挤收费”，必须针对整个道路网进行讨论。特别是在东京，已建成了收费的首都高速公路。由于必须考虑收费高速公路与普通公路之间的关系，因此与其他国家相比，东京都面临的问题变得十分复杂。

相反，在充分利用首都高速公路方面，也许能发现新的可能性。有看法认为，这种收费道路的存在本身就意味着在某种程度上实现了拥挤收费。

例如，如果能够根据时段改变首都高速公路的收费金额，便有望取得分散交通高峰的效果。如果因这一措施而使得普通公路产生交通拥堵，便没有意义了，但至少人们已经认可了收费道路的存在，故而应就如何充分有效地利用这一点进行讨论。

还有，东京都必须抑制货车的车流量。在已实施拥挤收费制度的其他国家，将货运业定位为城市经济不可或缺的部分，对货车的规制较为宽松。然而，要想解决东京都内的交通拥堵问题，就不得不在某种程度上将货车列为规制对象。

东京可作为收费对象的区域比较广。如果结合考虑城市设施的密集度，以及迂回道路网不完善等因素，那么，可以说东京在世界上也是属于难以实行拥挤收费的城市。如果东京能够实行拥挤收费，那么无论在制度方面还是在技术方面，对于其他国家的城市而言，都将成为重要的参考事例。也会对发展中国家的交通对策产生影响。

随着汽车交通量增加而产生的社会性费用的内部化成为全球各大城市亟需解决的课题。随着智能交通系统技术的不断进步，人们重新开始关注拥挤收费的可行性。问题复杂多变的东京都如果得以成功实施，则会成为极具参考性的范例。

由于这是一种全新的机制，因此，东京都要想实行拥挤收费，就必须从制度和技术两个方面进行探讨。

制度方面，包括收费的法律依据等问题在内，东京都能否制定条例加以实施成为关键。在技术方面，与高度公路交通系统（ITS）之间的联动成为关键，例如已在主要高速公路上设置的自动收费系统（ETC）能够在多大程度上用于拥挤收费等。

作为收费技术，还有拍摄通行车辆的汽车牌照后进行识别的“监控摄像方式”，以及在通行车辆车载设备与道路装置之间进行无线通信（电波及光）的“DSRC方式”等。利用这些技术，便可查验通行车辆是否已事先登记获得通行许可，然后据此收费（某些情况下也可在预先收费）。

东京都设定多个区域，对拥挤收费的效果进行了模拟。根据取得的数据，对氮氧化物（NOx）?二氧化碳（CO2）?悬浮颗粒物（SPM）的减排量、区域车流量削减量、区域平均行驶速度的提升进行了估算，同时还公布了实施拥挤收费所需的事业费（设备安装费及运营费）。

为了制作用于模拟的“交通方式转换模型”，还针对汽车利用者进行了问卷调查。结果大致如下：对于行驶在普通公路上的私家乘用车，即使仅征收500日元的较低费用，也有35％的回答者表示会停用汽车，“改用铁路交通”等（包括“更改出发日期”）。如果包括“选择绕道及避免驶入”等回答在内，50％的回答者表示会转换交通方式。如果提高收费金额，转换交通方式的比例也会升高，如果征收1500日元，就会有50％的人停用汽车，70％的人转换交通方式。在普通公路上行驶的私家货车驾驶者给出的回答也随着收费金额的不同而变化，回答转换交通方式的人群比例为45～55％。

关于私家乘用车和私家货车，在普通公路（停车场和加油站）及首都高速公路（收费站）上向司机分发了问卷（有效答卷为2863份）。关于营运货车，则向东京都内的货物运输公司邮寄了问卷（有效答卷为3138份）。对在不同的收费金额和收费方式下“转换交通方式”的情况进行了调查。

虽然上述结果在意料之中，但关于营运货车，回答“不做任何改变”的人群比例占70％，由此可知，即使收费金额提高，这一比例也不会改变。“提高装载量以减少行驶次数”、“通过共同收发配送等以减少行驶次数”等回答占到了10～20％，由此可知，在提高物流效率方面还有余地，单从营运货车来看，即使收费金额再高，交通堵塞改善效果也不明显。

这与“为何实施拥挤收费制度”的讨论密切相关。如果是为了通过减少交通量来改善交通拥堵，或削减二氧化碳，那么“拥挤收费”是一项有效的制度。但大型柴油货车等很难转换交通方式，因此要削减氮氧化物及悬浮颗粒物（SPM），这未必是有效的手法。

东京都另外还在推进“柴油车NO作战”。2000年12月，日本通过了《环境确保条例》（原《公害防止条例》），规定2003年10月以后，未达标柴油车禁止行驶。要结合对单个车辆的规制，均衡地实施交通拥堵对策和环境对策，使拥挤收费制度充分有效地发挥作用，需要从这样的角度来考虑城市交通问题。这是通过对汽车利用者实施问卷调查之后，重新确认的重要事项。

拥挤收费是在探讨的多种交通对策之一。而交通需求管理（TDM）是涵盖了各种对策的构想，对此也以东京都为例进行介绍。

东京都在着手缓解交通拥堵对策时，将交通拥堵造成的经济损失视为主要问题。1994年，估计东京都居民全年人均损失了41万日元，整体损失了4.9万亿日元。随后，城市环境及地球环境问题也凸现出来，经过模型试验，交通需求管理计划全面开始实施。

交通需求管理是指，促使汽车利用者改变出行方式，比如高效率利用汽车或者改用公共交通等，从而削减交通量，缓解交通拥堵。通过进行“需求调节”，可缓解道拥堵，改善城市功能及环境。以环境问题日趋严重等为契机，在交通政策从以往的需求追随型向需求管理型转换的过程中，这一构想得到了提倡。

在修建道路、完善公共交通等历来的“扩大交通容量”对策之外，东京都于2000年2月制定了“交通需求管理东京行动计划”，提出了9个重点措施。例如，为“恢复现有道路容量”而进行停车管理及提高道路交通系统水平，为“促使人们改变利用汽车的行动模式”而推行利用自行车及“停车转乘”等对策。1997年开始讨论的拥挤收费制度作为可“减少汽车交通”的重点措施，也列入其中。

罗马也利用智能交通系统（ITS），向限行自动化转移罗马利用智能交通系统，在市中心6平方公里范围内限制车辆通行，实现了自动化管理。同时利用摄像头监控（照片左）及车载器（照片右）进行了试验运用。是较早实施拥挤收费制度的城市之一。

与其他的交通需求管理对策相比，拥挤收费具备以下优点：（1）能以较大的区域或较多车型为对象实施，可获得明显的效果；（2）规制并不是统一的，而是借助收费这一经济性鼓励措施，因此当需要进入某些区域时有选择的余地；（3）实施后，根据问题的改善情况及影响等，可灵活变更收费日期、收费时间、收费车型及收费金额；（4）收入可用于其他交通需求管理对策等。

通过实施拥挤收费制度，可以获得收费收入，因此这一对策还可用于改善替代交通手段，或促进低公害车的普及等。这也是拥挤收费受到全球关注的原因所在。

从前述东京都所做的模拟来看，如果在“环形公路6号线隅田川区域”实施拥挤收费制度，设备安装费估算为260～330亿日元，运营费为每年90～180亿日元。虽然根据收费金额而情况有所不同，但实施该制度后，在很短时间内就能够通过收费收入回收投资，并且还会有盈余。而关于收入的用途，原则上应作为特定财源用于交通拥堵对策及环境对策。为了使市民及有关方面同意实施拥挤收费，这方面的讨论也十分重要。

如果汽车用户在每次使用汽车时都能够意识到“反映了社会性费用的成本（收费）”，便可促使其思考“是否应该继续采用现在的使用方法”。即便收费金额少，也会产生提高利用者意识的效果。能够利用经济原理改变人们的生活方式和商业方式，从这个意义来讲，拥挤收费作为从根本上改善交通及环境的对策是一项非常重要的制度。（日经能源环境网 供稿）